新《大氣污染防治法》：超越治霾

歷經(jīng)多年的研究討論和全國人大三次審議之后，《大氣污染防治法》修訂草案日前在最高立法機關(guān)獲得通過(guò)，這是我國環(huán)境法治建設的一件大事?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男抻嗊^(guò)程恰逢霧霾頻發(fā)并對人們的日常生活造成較大困擾之時(shí)，于是在治霾方面被寄予厚望，甚至在很多場(chǎng)合被簡(jiǎn)稱(chēng)為“霧霾法”。當最終通過(guò)的修訂草案通過(guò)審議并發(fā)布后，我們發(fā)現，此次通過(guò)的2015年《大氣污染防治法》雖與“清潔空氣法”尚存差距，但無(wú)疑在一些方面已經(jīng)超越了“治霾”理想，較2000年《大氣污染防治法》相比具有相當大的進(jìn)步。

新法的條款數量從2000年《大氣污染防治法》的66條增加到如今的129條，在篇章結構上增加了“大氣污染防治標準和限期達標規劃”“重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應對”，并對“法律責任”章節做了大量的細化和補充，修改幅度相當大。就具體內容而言，修訂后的《大氣污染防治法》的進(jìn)步主要體現在如下幾個(gè)方面。

在立法目標上，明確“防治大氣污染，應當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”。這與2000年《大氣污染防治法》相比，理順了目標與手段之間的邏輯關(guān)系，是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。同時(shí)，新法規定，環(huán)境保護主管部門(mén)對省、自治區、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核;省級人民政府則對本行政區域內地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核?；诖?，無(wú)論是對重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治在法律層面的確認，還是新增或者修訂關(guān)于燃煤、機動(dòng)車(chē)、船舶、揮發(fā)性有機污染物等污染源和污染物的內容，抑或對政府責任的強化，都順利成章。就此而言，稱(chēng)該法已具備“清潔空氣法”的雛形，并不為過(guò)。

在治理思路上，明確“堅持源頭治理，規劃先行，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和地方各級布局，調整能源結構”。這一規定呼應了2014年修訂的《環(huán)境保護法》規定的“保護優(yōu)先、預防為主”原則。在大氣污染防治方面將調整能源結構以法律的形式上升到前所未有的高度，亦表明對大氣污染的成因及其防治手段的更加深刻的理解。同時(shí)，在加緊推動(dòng)“能源法”立法進(jìn)程的背景下，《大氣污染防治法》明確源頭治理和調整能源結構，實(shí)際上與這一正在制定的能源基本法形成關(guān)照呼應之勢，有助于污染防治法與產(chǎn)業(yè)調控法在立法目標和法律機制層面形成互補和互動(dòng)。

在“治霾”手段上，規定了重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應對措施。目前的大氣污染呈現出大面積區域污染的態(tài)勢，各種類(lèi)型的污染相互疊加，霧霾問(wèn)題亦越來(lái)越困擾著(zhù)很多大中城市。為此，新法設專(zhuān)章規定了“重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應對”，規定除了加強對燃煤、工業(yè)、機動(dòng)車(chē)船、揚塵、農業(yè)等大氣污染的綜合防治外，還對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制，并對重污染天氣監測預警體系、應急管理體系、大氣環(huán)境質(zhì)量預報、應急處置等問(wèn)題作出了規定，以此回應“治霾”呼聲。

在法律制度和法律機制上，修訂后的《大氣污染防治法》針對一些重要的法律制度作出了完善。以排污許可制度為例，2014年《環(huán)境保護法》第四十五條規定，國家依照法律規定實(shí)行排污許可管理制度。這較之于1989年《環(huán)境保護法》僅明確規定在兩控區對二氧化硫發(fā)排污許可證相比，對排污許可制度的規定更加完善。修訂后的《大氣污染防治法》第十九條在此基礎上作出了進(jìn)一步規定：排放工業(yè)廢氣或者該法規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產(chǎn)運營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。這實(shí)際上與《環(huán)境保護法》相呼應，在大氣污染防治領(lǐng)域對排污許可制度進(jìn)一步完善。又如，修訂后的《大氣污染防治法》明確規定了產(chǎn)品質(zhì)量標準與大氣污染防治要求相銜接的機制。特別是其中有關(guān)燃油質(zhì)量的要求，是應對機動(dòng)車(chē)大氣污染的重要措施。

在法律的可執行性方面，亦有所提高。法律責任條款數量增加即是體現。另外，一個(gè)突出的變化是呼應2014年《環(huán)境保護法》，明確規定了適用按日連續計罰的情形：未依法取得排污許可證排放大氣污染物的;超過(guò)大氣污染物排放標準或者超過(guò)重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的;通過(guò)逃避監管的方式排放大氣污染物的;以及建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。這樣的規定意味著(zhù)突破了2000年《大氣污染防治法》規定的“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的處罰上限，有助于解決“守法成本高、違法成本低”的問(wèn)題。

在肯定上述進(jìn)步方面的同時(shí)，也應看到此次修訂的《大氣污染防治法》并非善盡美。一是有些規定可操作性不強。例如，新法中規定了諸多鼓勵和支持性措施，但對于如何“鼓勵”和“支持”，卻語(yǔ)焉不詳。再如，第九十五條規定任何單位和個(gè)人不得擅自向社會(huì )發(fā)布重污染天氣預報，但對于何為“擅自”、何為“發(fā)布”、何為“預警信息”，卻沒(méi)有明確的解釋。這種法律規定上的模糊性直接影響著(zhù)法律實(shí)施的有效性。又如，在最終通過(guò)的文本中刪去了兩次征求意見(jiàn)過(guò)程中引起較大爭論的機動(dòng)車(chē)限行的規定，但保留了鼓勵停車(chē)三分鐘以上熄滅發(fā)動(dòng)機的規定。這樣的在法律實(shí)施層面操作性不太強的規定可能更適合規定于政策性文件之中。二是有些規定的實(shí)施效果有待實(shí)踐檢驗。例如，重點(diǎn)區域大氣污染聯(lián)合防治的重要措施之一是第八十六條規定的聯(lián)席會(huì )議機制。這套機制實(shí)際作用的發(fā)揮程度，很大程度上取決于重點(diǎn)區域內有關(guān)省、自治區、直轄市人民政府確定的牽頭的地方人民政府的主動(dòng)性和協(xié)調能力。三是與現有相關(guān)立法的銜接不足。例如，修訂后的《大氣污染防治法》關(guān)于按日連續計罰的規定限于第一百二十三條規定的四類(lèi)情形，這些情形是否完全呼應了《環(huán)境保護法》的規定，亦值得深入思考。

總體而言，新修訂的《大氣污染防治法》盡管存在一些缺憾，但其在各方面的進(jìn)步不容忽視。對于這樣一部來(lái)之不易的超越了治霾理想的《大氣污染防治法》，其實(shí)施效果值得期待。