環(huán)保監督“全民參與”有多遠？

公眾參與程度越高環(huán)保保護就越有力。只有及時(shí)把最新的舉報人保護制度引入環(huán)保領(lǐng)域，才能真正將民眾的公共參與環(huán)保監督的熱情維持下去。

《國際先驅導報》記者周凱發(fā)自重慶從“盼溫飽”、“求生存”到“盼環(huán)保”、“求生態(tài)”，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，中國大氣、水體、土壤等環(huán)境污染形勢嚴峻，構建良好的生態(tài)生存環(huán)境已成為當前社會(huì )公眾最為關(guān)心的公共話(huà)題。

近日，環(huán)境保護部印發(fā)了《環(huán)境保護公眾參與辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），作為新修訂的《環(huán)境保護法》配套細則，其明確了保障公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護的權利，并將于9月1日起正式施行。不過(guò)，在一些專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，在環(huán)保舉報人保護具體條款方面，這部細則仍需進(jìn)一步細化。

舉報人保護亟待制度化

有輿論認為，一直以來(lái)，但凡提到環(huán)境保護中的公眾參與，總讓人有種“有名無(wú)實(shí)”之感。法律稱(chēng)對環(huán)保信息等一切相關(guān)行為公眾有參與權，但其規定大都是綱領(lǐng)性的，并無(wú)與之配套的實(shí)施細則或單行的部門(mén)規章。公眾參與最核心的活動(dòng)，就是檢舉與告發(fā)。舉報人的保護制度，也成了檢驗公眾參與真實(shí)與否的最有力試劑。

專(zhuān)家表示，從舉報人的本質(zhì)上看，環(huán)境保護領(lǐng)域的舉報人，與其他各生活關(guān)系領(lǐng)域的檢舉人一樣，都是對違法犯罪或瀆職濫權等腐敗行為的告發(fā)與揭露，是一種自我承擔的社會(huì )公民義務(wù)之行使，其告發(fā)行為很容易招來(lái)打擊報復。

當前，隨著(zhù)新《環(huán)保法》的實(shí)施，民眾舉報投訴環(huán)境污染數量大幅提升。不過(guò)，在細則出臺前，舉報人保護的情況卻不容樂(lè )觀(guān)。

重慶一位不愿透露姓名的民間環(huán)保組織志愿者告訴本報記者，自己在舉報監督污染企業(yè)、督促部分鄉鎮解決污水和垃圾亂排問(wèn)題時(shí)曾被基層政府扣留。這位志愿者希望，除了環(huán)保部門(mén)要保護舉報人的合法權益外，各級政府都應該保護舉報人的合法權益。

目前，為加強對環(huán)保舉報人的保護，此次出臺的辦法中明確提出，“接受舉報的環(huán)境保護主管部門(mén)應當對舉報人的相關(guān)信息予以保密，保護舉報人的合法權益。”

有專(zhuān)家稱(chēng)，此次《辦法》中從方便舉報人行使監督權出發(fā)，承認一切途徑與方式的舉報行為，是一項進(jìn)步。把舉報方式僅只限于“狀告”，或動(dòng)輒以“誣告罪”相威脅，核實(shí)責任過(guò)度地壓在信息弱勢的舉報人頭上，這些是過(guò)去常有的不正?，F象。廣開(kāi)舉報途徑，廣集舉報信息，這應是鼓勵公眾參與的正確態(tài)度。

不過(guò)，亦有學(xué)者認為，盡管提出了須保護環(huán)保舉報人的合法權益，但具體如何操作，如何落實(shí)，一旦舉報人信息被泄露有何補救措施……這些更為具體的方面仍有待制度化。只有及時(shí)把最新的舉報人保護制度引入環(huán)保領(lǐng)域，才能真正將民眾的公共參與環(huán)保監督的熱情維持下去。

公眾參與仍存諸多難點(diǎn)

由于中國環(huán)保公眾參與起步較晚，公眾參與環(huán)保的渠道有限、參與程序不夠科學(xué)、獲取信息難度較大，再加上參與者能力不足，公眾參與環(huán)保的深度和廣度也十分有限。

近年來(lái)隨著(zhù)中國群眾環(huán)保意識的提高、社團組織的發(fā)展，各種民間環(huán)保公益組織如雨后春筍，迅速發(fā)展，在培育社會(huì )環(huán)境意識、倒逼污染治理方面發(fā)揮著(zhù)積極作用，成為公眾參與環(huán)保的一種重要組織形式。

重慶一位民間環(huán)保公益組織負責人告訴記者，盡管各級政府在加大對環(huán)保社會(huì )組織的扶持和溝通力度，但在實(shí)際工作中，環(huán)保社會(huì )組織依然遇到諸多困難。

首先是一些基層政府不理解，甚至認為環(huán)保社會(huì )組織是在“抹黑”、“搗亂”，遇到過(guò)被基層工作人員阻攔的情況，“有一次我們在一個(gè)居民點(diǎn)做污染情況問(wèn)卷調查，結果問(wèn)卷被當地鄉鎮干部撕掉。”

其次，一些重要的污染信息公開(kāi)力度不夠，“有時(shí)我們向有關(guān)部門(mén)申請環(huán)保信息公開(kāi)，一些部門(mén)以‘保密’、‘遺留問(wèn)題’為由拒絕公開(kāi)。在責任落實(shí)方面，我們發(fā)現了污染線(xiàn)索，向有關(guān)部門(mén)舉報，也遇到過(guò)以需要時(shí)間調查為由不了了之的情況。”

為保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監督環(huán)境保護的權利，暢通參與渠道，規范引導公眾依法、有序、理性參與，《環(huán)境保護公眾參與辦法》規定，“環(huán)境保護主管部門(mén)可以通過(guò)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調查，組織召開(kāi)座談會(huì )、專(zhuān)家論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )等方式開(kāi)展公眾參與環(huán)境保護活動(dòng)”，“公民、法人和其他組織可以通過(guò)電話(huà)、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò )等方式向環(huán)境保護主管部門(mén)提出意見(jiàn)和建議”，“法律、法規規定應當聽(tīng)證的事項，環(huán)境保護主管部門(mén)應當向社會(huì )公告，并舉行聽(tīng)證”。同時(shí)，該辦法還提出設立環(huán)境保護有獎舉報專(zhuān)項資金、支持符合法定條件的環(huán)保社會(huì )組織依法提起環(huán)境公益訴訟，通過(guò)項目資助、購買(mǎi)服務(wù)等方式支持、引導社會(huì )組織參與環(huán)境保護活動(dòng)。

依然缺乏落實(shí)細則

《環(huán)境保護公眾參與辦法》從今年4月10日發(fā)布征求意見(jiàn)稿到7月13日正式發(fā)布，經(jīng)歷3個(gè)月的時(shí)間。長(cháng)期研究環(huán)保法制建設的西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副教授張輝一直在關(guān)注該辦法出臺的整個(gè)過(guò)程，“征求意見(jiàn)稿讓我欣喜。”

“一部好的法律，應當對參與主體、方式、范圍、程序等做出細致規定，但比照征求意見(jiàn)稿，正式發(fā)布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》只有二十條，比較原則，落實(shí)起來(lái)比較困難，征求意見(jiàn)稿中一些細致的規定最后沒(méi)有采納。”張輝說(shuō)，如征求意見(jiàn)稿中在環(huán)保決策過(guò)程中公眾可以參與，無(wú)法參與可以尋求救濟，而最后的正式文件里沒(méi)有，公眾沒(méi)有決策權和救濟渠道很難保障權利。

可見(jiàn)有關(guān)部門(mén)內部在如何促進(jìn)和對待環(huán)境保護公眾參與方面存在較大爭議，對此持謹慎態(tài)度。“中國要完善包括公眾參與在內的環(huán)保法律規范體系無(wú)法一蹴而就，需要一定的時(shí)間。”張輝感慨地說(shuō)。

專(zhuān)家表示，要切實(shí)保障公眾參與環(huán)境保護的權利，首先政府要做好信息公開(kāi)，且這種公開(kāi)不應只是政府的主動(dòng)行為，應有相關(guān)的倒逼和監督機制；同時(shí)，公眾必須參與到環(huán)境決策中，僅靠事后參與難以達到參與效果；此外，還必須暢通救濟渠道、完善救濟制度，這樣才能讓各級政府真正落實(shí)公眾參與的責任。這些都應在以后的法律法規修訂中考慮進(jìn)去。

澳大利亞：鼓勵舉報嚴防“泄密”

《國際先驅導報》記者匡林發(fā)自悉尼澳大利亞人把舉報人俗稱(chēng)為“煤礦里的金絲雀”。這個(gè)俗稱(chēng)是因為過(guò)去煤礦工人下煤礦時(shí)都要手提一個(gè)金絲雀鳥(niǎo)籠，作為防備井下有害氣體和污染物的“報警系統”，礦工們要聽(tīng)著(zhù)鳥(niǎo)兒不停地叫著(zhù)就放心干活。如果鳥(niǎo)兒沉默了礦工就知道他們面臨危險，會(huì )立刻采取行動(dòng)。

澳大利亞對民眾的參與和監督的重視可見(jiàn)一斑。

為了鼓勵公眾參與對環(huán)保的監管，澳大利亞環(huán)保機構會(huì )時(shí)常向公眾發(fā)放宣傳小冊，也舉辦各種講座介紹如何收集有用的信息，怎樣舉報并公布舉報電話(huà)和舉報網(wǎng)站，做到家喻戶(hù)曉人人皆知，一旦民眾發(fā)現有環(huán)境污染跡象，會(huì )知道立即向相應的監管機構如環(huán)境保護局、衛生廳、州勞保局、或所在地方政府、消防和救援等機構報告，然后由專(zhuān)門(mén)的監管機構根據舉報采取后續行動(dòng)，進(jìn)行調查和評估并作出相應的處理。

例如澳大利亞新南威爾士州的紐卡素市有居民給環(huán)保局打電話(huà)，抱怨說(shuō)聞到空氣中有刺激性氣味，環(huán)保局接到報告后立即進(jìn)行調查，結果查出附近區域有一家工廠(chǎng)將有毒化學(xué)品暴露在空氣中。該事件導致了2人因此住院，4人感不適，結果該工廠(chǎng)被環(huán)保部門(mén)勒令關(guān)閉，之后新南威爾士州州政府還對該工廠(chǎng)進(jìn)行了起訴。

在澳大利亞，舉報既是公民的權利又是公民的義務(wù)，而保護公民舉報權則是國家的責任。鼓勵人們揭發(fā)不法行為并保護他們免遭報復是兩個(gè)緊密聯(lián)系的問(wèn)題。因此，澳大利亞鼓勵舉報，也采取有效措施嚴密保護舉報人。

給舉報人安全感則是讓他們樂(lè )于舉報的關(guān)鍵，擔心受到打擊報復是舉報人的最大顧慮。為此，澳大利亞采取各種手段保護舉報人的合法權益，各州有不同的立法來(lái)保護舉報人的合法權益，在有的情況下，可以規定不得披露舉報人個(gè)人信息或任何可能導致舉報人暴露的信息。

不過(guò)，澳大利亞政府也意識到對舉報人的保護措施還有待完善，例如員工如果披露與工作有關(guān)的信息會(huì )面臨風(fēng)險，他們舉報披露行為有可能被解釋為個(gè)人對公司義務(wù)的破壞，可能導致他們的雇主采取法律行動(dòng)對付這些舉報人，因此澳大利亞仍在不斷完善對舉報人保護的法律，以便讓舉報人得到更為有效的保護。