透視我國正在推進(jìn)的PPP模式

國務(wù)院常務(wù)會(huì )議13日部署推廣政府與社會(huì )資本合作的PPP模式，引發(fā)社會(huì )高度關(guān)注。據記者在各地采訪(fǎng)了解，對于這一舉措，“社會(huì )資本”的態(tài)度趨向積極，但也疑慮重重。專(zhuān)家認為，當前PPP模式的推廣還面臨諸多難點(diǎn)，但只要建立健全機制，有針對性地推出規則、采取措施，民資就能真正成為政府的“合作伙伴”。

政府推項目“如潮涌來(lái)”，“社會(huì )資本”有熱情更猶豫觀(guān)望

決策層的高度重視，讓PPP模式這一不久前的“生僻詞”迅速成為經(jīng)濟領(lǐng)域議論、關(guān)注的焦點(diǎn)。

“PPP模式的最大特點(diǎn)是雙方形成的是一種伙伴關(guān)系。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，不是政府要你做、指揮你做，而是雙方有共同意向的基礎上商量著(zhù)怎么做。”中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新說(shuō)。

合作關(guān)系的根本性改變激發(fā)了社會(huì )的熱情，也推動(dòng)了項目“如潮涌來(lái)”。來(lái)自廣發(fā)證券的統計顯示，目前各省市已經(jīng)公布的PPP項目計1940項，涉資總額達2.6萬(wàn)億。以環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目為例，其中已公布(還有大量項目尚未公開(kāi))的環(huán)保項目總數283項，涉及金額1445.16億元。

廣東一些企業(yè)家在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，PPP模式的推廣極大地調動(dòng)了民資的積極性，只要市場(chǎng)主體地位得到必要的尊重，參與大型城市基礎設施建設就不會(huì )面臨曾經(jīng)出現過(guò)的“拍腦袋決策”風(fēng)險。

但在社會(huì )熱情走高的同時(shí)，也不乏猶豫和觀(guān)望。一些民營(yíng)企業(yè)家就向記者表示，他們既擔憂(yōu)政府“通吃”，又擔憂(yōu)出現問(wèn)題后民告官遭遇“官不理”。來(lái)自東部沿海省份的一位企業(yè)家直言不諱地說(shuō)，政府在公共品投資建設領(lǐng)域到底能不能擺正角色需要一個(gè)長(cháng)期的觀(guān)察過(guò)程，有可能PPP項目會(huì )“叫好不叫座”?，F狀也說(shuō)明了這種擔憂(yōu)，一些地方推出的PPP項目確實(shí)陷入了一種“表態(tài)容易，伙伴難覓”的困境，項目“拋荒”或者長(cháng)時(shí)間難以取得有效進(jìn)展的現象均有發(fā)生。

三個(gè)“擔憂(yōu)”制約社會(huì )資本的“PPP熱情”

本來(lái)是放開(kāi)民資投資領(lǐng)域的好事，又是什么因素制約了社會(huì )資本的“PPP熱情”?記者在多地調查發(fā)現，在政策暖風(fēng)頻吹的背景下，企業(yè)家們對宏觀(guān)政策面十分有信心，但對現實(shí)中的實(shí)際操作卻有三個(gè)“擔憂(yōu)”。

擔憂(yōu)一，簽了合同不守約。廣西一家工業(yè)園區采用公私合伙方式建設污水處理廠(chǎng)項目，按合同園區企業(yè)應按月支付污水處理費，但由于園區管委會(huì )負責人更迭，合同也變了，從每月支付變成了每半年支付水費，導致項目資金鏈吃緊。

“一些地方政府換屆后"新官不理舊賬"”“承諾的條件由于時(shí)勢變了就不兌現”“還可能一個(gè)地方一種做法，一個(gè)領(lǐng)導一種政策”，采訪(fǎng)中，不少企業(yè)家對記者表示，換屆風(fēng)險、兌現風(fēng)險、隨意性風(fēng)險，這些都是合作的潛在威脅。

擔憂(yōu)二，有了股權沒(méi)“話(huà)權”。2010年，一家國內知名水務(wù)企業(yè)與南方某省的城投合作建設一些縣級市的污水處理項目，方案是城投出8億元，該水務(wù)企業(yè)出10億元，占大股。這一方案幾經(jīng)調整，一直無(wú)法獲得該省國資委批準。“每次都是卡在控股權上。”知情人士說(shuō)。

一些企業(yè)家反映，一些地方對PPP模式的開(kāi)放程度不夠，民資盡管有股權，但往往只能屈居“小股東”位置，在決策、管理等方面缺少話(huà)語(yǔ)權。

擔憂(yōu)三，賺了錢(qián)不分或少分。PPP項目很多都需要二三十年的建設期，投資大、回收周期長(cháng)、利潤低。企業(yè)家們擔憂(yōu)地方政府的“共贏(yíng)”意識。從各地實(shí)踐看，有的地方就出現了與民資合作建成橋梁或高速公路、污水處理廠(chǎng)等后，很快就改變游戲規則，導致項目陷入困境。

“唯恐民資占便宜，這是導致不少PPP項目失敗的一種突出心態(tài)。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院財稅系主任林江說(shuō)。

消除各方疑慮，需培育契約精神和建立保障機制

針對當前PPP項目實(shí)施過(guò)程中出現的一些問(wèn)題，不少專(zhuān)家和企業(yè)家呼吁要加快培育PPP項目參與各方尤其是地方政府的契約精神，并建議探索建立三大機制，保障社會(huì )資本的合法權益。

一是建立風(fēng)險分擔機制。財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔認為，PPP有一個(gè)基本原則，就是由更有承擔風(fēng)險能力的一方來(lái)承擔風(fēng)險。PPP項目在啟動(dòng)前期要請專(zhuān)家、咨詢(xún)公司，羅列、分析風(fēng)險，然后根據政府和企業(yè)的能力和責任，決定風(fēng)險分擔方式。

二是建立基于成本的調價(jià)機制。PPP項目大多時(shí)間跨度長(cháng)，因此必須建立調價(jià)機制，否則社會(huì )資本極有可能因成本等原因難以為繼、陷入困境。林江等專(zhuān)家認為，對公共事業(yè)和基礎設施的PPP投資，應根據成本因素確定好社會(huì )資本的浮動(dòng)收益率。此外，在稅費方面也應給予適當優(yōu)惠。

三是探索建立項目退出機制。在PPP項目資金引導方面，目前只有入口沒(méi)有出口，沒(méi)有交易平臺，資金的退出機制匱乏。專(zhuān)家認為，建立退出機制和完善配套金融政策對于有效改善社會(huì )資本的積極性有重大作用。

盡管還存在問(wèn)題，但企業(yè)對PPP模式的推廣應用還是充滿(mǎn)信心的，“我們相信問(wèn)題會(huì )在改革過(guò)程中得到解決。”一位民營(yíng)企業(yè)家對記者表示。