哪些因素制約了我國水電開(kāi)發(fā)？

積極有序開(kāi)發(fā)水電，這是國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規劃》中對我國水電開(kāi)發(fā)思路的表述。

雖然我國是水能資源大國，但相對于發(fā)達國家而言，我國水能開(kāi)發(fā)利用程度較低，一些經(jīng)濟發(fā)達國家水能資源開(kāi)發(fā)已基本完畢，如瑞士、法國開(kāi)發(fā)程度達到97%，西班牙、意大利達到96%，日本達到84%，美國達到73%。

水能是清潔的可再生能源，具有技術(shù)成熟、成本低廉、運行靈活的特點(diǎn)，世界各國都把水電發(fā)展放在能源建設的優(yōu)先位置。從經(jīng)濟發(fā)達國家發(fā)展歷程來(lái)看，電力建設優(yōu)先選擇水能資源開(kāi)發(fā)，待水電開(kāi)發(fā)到一定程度后，才轉向大規模開(kāi)發(fā)其他能源資源。那么，哪些因素制約了我國的水電開(kāi)發(fā)呢?

核準受限

“十一五”期間，我國水電的審批由于諸多因素的影響，100萬(wàn)千瓦以上的機組基本停批。在這樣的背景之下，“十一五”期間國內的水電項目核準容量不足2000萬(wàn)千瓦，而按照原規劃，水電核準裝機容量應在7000萬(wàn)千瓦。

根據2014年全國能源工作會(huì )議的部署，將加快金沙江、瀾滄江、大渡河、雅礱江等大型水電基地建設。積極開(kāi)發(fā)水電仍然是主基調，全年計劃新核準水電2000萬(wàn)千瓦。

但數據顯示，去年，我國水電的核準數量創(chuàng )歷史新低，常規水電為422萬(wàn)千瓦，抽水蓄能60萬(wàn)千瓦。“十二五”以來(lái)，常規水電核準開(kāi)工規模不足規劃目標的四分之一。

近日，財政部發(fā)布了《關(guān)于大型水電企業(yè)增值稅政策的通知》。通知稱(chēng)，裝機容量超過(guò)100萬(wàn)千瓦的水力發(fā)電站(含抽水蓄能電站)銷(xiāo)售自產(chǎn)電力產(chǎn)品，自2013年1月1日至2015年12月31日，對其增值稅實(shí)際稅負超過(guò)8%的部分實(shí)行即征即退政策;自2016年1月1日至2017年12月31日，對其增值稅實(shí)際稅負超過(guò)12%的部分實(shí)行即征即退政策。 財政部表示，這一政策是為了支持水電行業(yè)發(fā)展，統一和規范大型水電企業(yè)增值稅政策所作出的優(yōu)惠。據了解，這也是繼今年國家發(fā)展改革委出臺完善水電價(jià)格形成新機制政策后，水電行業(yè)的又一利好消息。國家發(fā)展改革委、財政部出臺的這些利好消息，讓人們對水電核準加速有了更多的期待。

環(huán)保博弈

在去年的全國兩會(huì )上，怒江水電開(kāi)發(fā)問(wèn)題又一次成為社會(huì )各界關(guān)注焦點(diǎn)。

怒江水電開(kāi)發(fā)的爭論已持續10年之久，怒江爭論亦被外界稱(chēng)為我國乃至全球水電開(kāi)發(fā)與環(huán)保博弈的典型案例。而隨著(zhù)《能源發(fā)展“十二五”規劃》將怒江列入即將啟動(dòng)的水電開(kāi)發(fā)流域范圍，或將為這一爭論畫(huà)上句號。根據規劃，“十二五”期間，我國將全面推進(jìn)金沙江中下游、瀾滄江中下游、雅礱江、大渡河、黃河上游、雅魯藏布江中游水電基地建設，有序啟動(dòng)金沙江上游、瀾滄江上游、怒江水電基地建設，優(yōu)化開(kāi)發(fā)閩浙贛、東北、湘西水電基地，基本建成長(cháng)江上游、南盤(pán)江紅水河、烏江水電基地。

因環(huán)保問(wèn)題爭論而導致擱淺的水電項目并不只怒江一個(gè)。

客觀(guān)地看問(wèn)題，我們既應看到建壩和水電開(kāi)發(fā)的正面貢獻，包括對生態(tài)環(huán)境的巨大貢獻，也應看到其一定程度上的負面影響，如對魚(yú)類(lèi)、景觀(guān)、文物、珍稀物種、地質(zhì)災害、局地氣候等方面的不利影響。對不利的方面如何減免、如何保護、如何補償，要做綜合的考量，趨利避害，走出水電與環(huán)境友好發(fā)展的路子。

中國水力發(fā)電工程學(xué)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)張博庭這樣看待環(huán)保博弈，他說(shuō)，一個(gè)國家環(huán)保的實(shí)際效果與科學(xué)發(fā)展水平，應該是相輔相成的。隨著(zhù)人類(lèi)文明的不斷進(jìn)步，有效的生態(tài)環(huán)境保護只能依靠科學(xué)發(fā)展。

在怒江水電開(kāi)發(fā)問(wèn)題上，也不會(huì )例外。

移民難關(guān)

水利水電工程建設的最大難題是建 設征地移民，被稱(chēng)為“天下第一難事”。一是征地難，因其永久征地及臨時(shí)占地總面積大;二是安置難，搬遷人口進(jìn)集鎮的容量非常有限;三是建設難，要遷建集鎮、公路、大中型橋梁及輸變電、通信等大量專(zhuān)項設施，有時(shí)還需搬遷部分企業(yè)，投資大;四是穩定難，要面對移民留戀故鄉的情感障礙，還要面對搬遷安置過(guò)程中產(chǎn)生的各種利益矛盾和沖突;五是要求高，移民安置既是工程問(wèn)題，更是社會(huì )和政治問(wèn)題，不僅要確保移民過(guò)程中的社會(huì )穩定，還要確保搬遷安置后移民的生活不低于原有水平，并要通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現搬得出、穩得住、能致富的目標。

在一定程度上，移民的進(jìn)度決定了工程建設的進(jìn)度，在水電建設史上，主體工程完工后坐等移民工程驗收而延長(cháng)工期的情況并不鮮見(jiàn);另外，移民安置的投資影響和制約工程的總投資，由于移民安置延期和移民投資失控而大幅增加工程總投資，歷來(lái)是水電工程建設難以克服的問(wèn)題。 在國務(wù)院471號令所規范的移民機制框架下，地方政府是移民安置的“工作主體、責任主體和實(shí)施主體”，起著(zhù)十分重要的作用。但如果業(yè)主缺位，不僅難題難于化解，而且工程進(jìn)度和投資的壓力就會(huì )轉化為業(yè)主的雙重損失，無(wú)法實(shí)現投資目標。因此，項目業(yè)主不能因為政府承擔“三個(gè)主體責任”而被動(dòng)工作，不越位但決不能缺位，必須以投資者的身份主動(dòng)配合、深度參與，甚至在一些方面和環(huán)節上起主導作用、引領(lǐng)作用。

鑒于這些，項目業(yè)主在前期工作中要積極參與抓建設征地區實(shí)物調查、抓土地預審和先行用地、抓移民安置規劃大綱和制定移民安置規劃;在實(shí)施階段抓移民安置現場(chǎng)設計、抓移民綜合監理監評、抓移民安置協(xié)議的簽訂、抓移民安置資金籌措、抓重大事項的協(xié)調配合、抓移民搬遷安置中具體問(wèn)題的協(xié)商解決、抓土地手續辦理。確保按規劃完成移民搬遷蓄水發(fā)電、有效控制移民投資、保證移民安置質(zhì)量和社會(huì )穩定的成果。