中國電改為何越改越退步？

近兩個(gè)月來(lái)，有媒體透露電力改革新方案《深化電力體制改革若干意見(jiàn)》正在征求相關(guān)部委、電網(wǎng)以及電力企業(yè)的意見(jiàn)，意見(jiàn)的核心思路是放開(kāi)增量配電業(yè)務(wù)和所有售電業(yè)務(wù)，同時(shí)政府部門(mén)對現屬于國家電網(wǎng)的“國家電力交易中心”進(jìn)行專(zhuān)門(mén)、獨立管理。然而，在業(yè)內人士看來(lái)已然是妥協(xié)許多的“非市朝的市朝改革方案”，仍然遭遇了討價(jià)還價(jià)，各方都爭取少改、不改，態(tài)度不積極。

最近一次實(shí)質(zhì)意義上的改革，是2002年3月國務(wù)院批準的《電力體制改革方案》(即“5號文”)，5號文要求通過(guò)電力市嘲廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)、輸配分開(kāi)、競爭供電”，最終建立規范、公正和高效競爭的電力市場(chǎng)體系。方案出臺后，國家電力公司拆分為兩大電網(wǎng)公司(國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng))，五大發(fā)電集團和四大輔業(yè)集團。同年還成立了正部級單位——國家電力監管委員會(huì )成立，垂直管理體系負責制定電力市場(chǎng)運行規則，監管市場(chǎng)運行，維護公平競爭。

按照5號文的要求，國家電網(wǎng)只負責各區域電網(wǎng)之間的電力交易和調度，其資產(chǎn)將分拆成東北、華北、西北、華東、華中5張網(wǎng)，以培育競爭性的區域電力市場(chǎng)，配合競價(jià)上網(wǎng)、競爭供電。同時(shí)電網(wǎng)最終要完成輸配分開(kāi)、主輔分離，以提高效率、降低成本，優(yōu)化資源配置。

即使以現在的眼光來(lái)看，5號文對電力體制的改革也是相對徹底的，在橫向與縱向對電力體系進(jìn)行多重切割，甚至明確了每個(gè)發(fā)電企業(yè)在各電力市場(chǎng)中的份額原則上不超過(guò)20%，保證沒(méi)有任何一家企業(yè)可以保持上下游一體化或者橫向市場(chǎng)份額超過(guò)20%。

但電力改革止步于此，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)(多元化競爭格局)僅在發(fā)電環(huán)節完成，發(fā)電企業(yè)增速緩慢，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入困難，90%以上的裝機容量還是由國有企業(yè)完成的。電網(wǎng)系統離全國六張網(wǎng)的初衷相距甚遠，國家電網(wǎng)并未按照方案拆成5張網(wǎng)，并且因特高壓電網(wǎng)的上馬而形成技術(shù)上的壟斷。國家電網(wǎng)也成為全球上最大的一張電網(wǎng)，即使是世界上最大的跨國同步互聯(lián)電網(wǎng)——歐洲大陸電網(wǎng)，也是分區運行，與5號文對電網(wǎng)改革的目標相近。

既然電網(wǎng)是壟斷的，供電企業(yè)競價(jià)上網(wǎng)、競爭供電也就無(wú)從談起，發(fā)電價(jià)格依然由發(fā)改委按照“成本+利潤”的模式審批決定，根本沒(méi)有實(shí)現競價(jià)上網(wǎng)。以國家電網(wǎng)高度壟斷為代表的電改格局，使得上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)體制越發(fā)僵化，越改革，電價(jià)就越高，當前國內占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實(shí)際支付的可比價(jià)格水平已高于美國等發(fā)達國家。

過(guò)往十年的電力市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，電監會(huì )形同虛設，國資委作為“婆婆”與國家電網(wǎng)齊聲抵制拆分電網(wǎng)，而發(fā)改委則掌握著(zhù)上網(wǎng)和銷(xiāo)售電價(jià)的審批權。在市場(chǎng)相對壟斷的格局下，發(fā)電企業(yè)雖然受到電網(wǎng)的擠壓，但生存狀況并不差，何況還可以榨取更上游的煤炭企業(yè)的利益，改革的意愿并不強。在中國經(jīng)濟高速增長(cháng)的階段，電力供應緊缺，國家電網(wǎng)甚至以“電荒”來(lái)抵制被拆分的改革思路。電力敗局已現。

為此，2007年，國務(wù)院不得不下發(fā)19號文，重申5號文的改革思路，高層知道“電力體制改革所取得的成果只是階段性的，改革任務(wù)尚未全部完成，又出現了一些新情況和新問(wèn)題”，也明確了“要穩步實(shí)施電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革工作，逐步實(shí)現輔助性業(yè)務(wù)單位與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”。此時(shí)，電力改革的力度已然降低，國家電網(wǎng)拆分成5張網(wǎng)的方案在19號文中已經(jīng)找不到了。

即使如此，19號文也沒(méi)有被執行， 5號文的改革方向也遭到違背，收購平高電氣和許繼電氣兩家輸變電設備制造商，本來(lái)是電網(wǎng)公司的輔業(yè)，按5號文、19號文的要求，應該被剝離出電網(wǎng)，但國家電網(wǎng)不僅未剝離現有輔業(yè)，反而加強輔業(yè)，以橫向壟斷的優(yōu)勢強化縱向一體化，嚴重傷害了配電行業(yè)的競爭化格局?，F如今，國家電網(wǎng)下屬的國網(wǎng)英大集團，全面參股、控股了金融業(yè)的各個(gè)子行業(yè)，是央企中少有的幾個(gè)金融業(yè)全牌照公司。

雖然有媒體報道指出此輪電改的力度將超過(guò)2002年5號文，但根據其它多數媒體披露出來(lái)的改革方案，相比5號文，“輸配分開(kāi)”并沒(méi)有納入本輪電改的討論范圍，也沒(méi)有進(jìn)入本輪的改革意見(jiàn)稿中。國家電網(wǎng)的專(zhuān)家在民生證券組織的研討會(huì )中，認為“(輸配分開(kāi))目前來(lái)看，不太可能了，至少近一兩年來(lái)看不太可能”。取而代之將重點(diǎn)討論的是“搭建獨立的電力交易市潮。要建立競爭性的供電市場(chǎng)，引入大用戶(hù)直購電試點(diǎn)，但地方政府仍然對電價(jià)與參與大用戶(hù)直購的企業(yè)有審批權。即使是這樣的方案，各方也沒(méi)有支持改革的意愿。

為何改革如此之難?固然有國資委、發(fā)改委不愿放棄權力的原因，也是國家電網(wǎng)、發(fā)電公司維持壟斷的意愿，但最關(guān)鍵的還是行政壟斷在起作用，任何潛在的進(jìn)入者，都不可能繞過(guò)政府和現有的既得利益者輕松進(jìn)入。政府之所以可以這樣做，同樣也是因為廣大用電企業(yè)和居民的利益訴求未被納入到改革的考量中。

由于目前格局中國家電網(wǎng)在輸、配、售上的壟斷，居民與企業(yè)只能向它們購電，失衡的供需關(guān)系使得稅收歸宿主要由購電人承擔。2012年的山東“魏橋模式”低價(jià)供電模式，才讓人們知道，小小的電價(jià)中附加了城市公用事業(yè)、重大水利工程建設基金、可再生能源發(fā)展基金等附加基金等多項電力附加費，致使國家電網(wǎng)售電比魏橋電廠(chǎng)高于1/3。國網(wǎng)作為在關(guān)鍵性與基礎性行業(yè)處于壟斷角色的央企，對上下游競爭性行業(yè)的企業(yè)和消費者所榨取的經(jīng)濟租，成為政府汲取社會(huì )資源的渠道。2013年國網(wǎng)全年營(yíng)業(yè)收入超過(guò)2萬(wàn)億，占年GDP的3.6%。

顯然，以行政部門(mén)、國家電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等為核心的改革小組因利益決定，很難真正推動(dòng)電力改革，必須引入用電大戶(hù)與居民消費者的聲音和決策參與。而后者的利益，在現有的行政框架下，很難得到體現。在中國對上負責的行政體制中，真正能推動(dòng)電改實(shí)質(zhì)進(jìn)展的動(dòng)力還是來(lái)自最高領(lǐng)導層的堅決推進(jìn)。電力改革想要推進(jìn)，還需要來(lái)一次頂層設計，而5號文無(wú)疑是最佳的電力改革參照系。