鄧郁松：如何深入推進(jìn)資源品價(jià)格改革

編者按：11月15日，黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》）公布，共計十六項60條，為中國未來(lái)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步指明了方向。那么，這個(gè)《決定》釋放出哪些改革新信號？對中國能源行業(yè)發(fā)展提出了哪些新要求？中國石油報特邀三位能源專(zhuān)家為您獨家解讀。

黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的重大決定》（下稱(chēng)《決定》）指出“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，提出“建設統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎。要建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制”。按照《決定》所確定的深化改革的總體部署，進(jìn)一步深入推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，宜重點(diǎn)從三方面著(zhù)手。

首先，深入推進(jìn)能源資源性行業(yè)的市場(chǎng)準入改革。

多年來(lái)，我國能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革一直沿著(zhù)逐步市場(chǎng)化的路徑推進(jìn)。但也要看到，到目前為止，我國對大多數能源資源性行業(yè)仍實(shí)行較為嚴格的市場(chǎng)準入管理，只有少數市場(chǎng)主體，市場(chǎng)競爭不充分，無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在價(jià)格形成中的作用。這也是目前石油、天然氣、電力等能源資源性產(chǎn)品價(jià)格主要仍實(shí)行政府定價(jià)的重要原因之一。

《決定》明確指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟的一般規律，健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制必須遵循這條規律，著(zhù)力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預過(guò)多和監管不到位問(wèn)題”，《決定》的一系列重要部署在市場(chǎng)公平準入等方面取得重大突破，為深入推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革奠定了重要基礎。其中相關(guān)內容實(shí)際明確了在可以引入競爭的領(lǐng)域和環(huán)節，引入新的市場(chǎng)主體，逐步健全和完善市場(chǎng)體系，增強市場(chǎng)的競爭性。

根據《決定》精神，基于目前國內主要資源性行業(yè)的市場(chǎng)準入情況，建議可從著(zhù)力推進(jìn)油氣行業(yè)的市場(chǎng)準入改革入手，推進(jìn)能源資源性行業(yè)的市場(chǎng)準入改革。

在油氣上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，可先從放寬邊際油田和頁(yè)巖氣等非常規油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)準入限制入手，在明確資金投入、環(huán)保等方面的準入標準基礎上，準許國有三大石油公司之外的其他企業(yè)進(jìn)入油氣勘探市場(chǎng)，增強油氣上游領(lǐng)域的競爭性。在石油煉制和批發(fā)零售環(huán)節，重點(diǎn)是推進(jìn)石油流通體制改革。建議以放寬對進(jìn)口油源的限制為突破口推進(jìn)石油流通體制改革。允許具有成品油進(jìn)口資格的企業(yè)進(jìn)口汽、柴油，增強國內成品油市場(chǎng)的競爭性；放寬享有“原油進(jìn)口配額”資質(zhì)企業(yè)的原油批發(fā)權和自主經(jīng)營(yíng)權。通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)石油流通體制改革，為最終實(shí)現成品油價(jià)格由市場(chǎng)競爭形成創(chuàng )造條件。能源資源性行業(yè)市場(chǎng)準入改革的全面推進(jìn)是“加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現代市場(chǎng)體系，著(zhù)力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性”的必然要求，不僅有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在價(jià)格形成中的作用，形成與資源性產(chǎn)品特征相適應的、有效競爭的市場(chǎng)結構，為盡快建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的價(jià)格形成機制奠定基礎，也有利于增加能源資源性行業(yè)的投資和供給，形成多元化的供應格局，增強市場(chǎng)供應的穩定性，還可以通過(guò)競爭促使原有企業(yè)提升效率，使資源性產(chǎn)品價(jià)格保持在相對合理的水平上。

其次，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制。

《決定》指出“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機制。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行不當干預。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競爭性環(huán)節價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò )型自然壟斷環(huán)節，提高透明度，接受社會(huì )監督”。根據《決定》精神，完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機制，需要抓住三個(gè)重點(diǎn)。

一是進(jìn)一步完善資源性產(chǎn)品的定價(jià)方法。長(cháng)期以來(lái)，我國在能源資源性產(chǎn)品的定價(jià)中更為重視“成本加成”方法的使用。但由于國內能源資源不足，隨著(zhù)市場(chǎng)需求的快速增長(cháng)和主要能源產(chǎn)品進(jìn)口依存度的不斷提高，繼續使用“成本加成”方法既無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，又無(wú)法對供給形成有效激勵。從國際經(jīng)驗看，美國最初對天然氣井口價(jià)格進(jìn)行管制時(shí)也是實(shí)行“成本加成”的方法，以保護消費者利益；但實(shí)踐證明，短期內的“人為低價(jià)”是以不充足的供應為代價(jià)的。近年來(lái)美國天然氣價(jià)格的顯著(zhù)下降則是在未對價(jià)格進(jìn)行管制的情況下發(fā)生的。統籌考慮不同定價(jià)方法對能源資源性產(chǎn)品供給、需求的短期和中長(cháng)期影響，應進(jìn)一步完善資源性產(chǎn)品的定價(jià)方法，更加重視通過(guò)市場(chǎng)方式確定能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格。通過(guò)市場(chǎng)方式確定能源資源性產(chǎn)品價(jià)格短期內可能推高價(jià)格水平，但從中長(cháng)期看，由于價(jià)格信號對供求關(guān)系調整的導向作用，有利于將能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格保持在相對合理的水平上。

二是進(jìn)一步完善價(jià)格調整機制。多年來(lái)，我國資源性產(chǎn)品價(jià)格改革進(jìn)展緩慢除了受市場(chǎng)準入改革滯后影響外，還受?chē)鴥韧饨?jīng)濟形勢變化的影響，如在國內物價(jià)漲幅較高的時(shí)候，曾多次暫停調整水、電、油、氣的價(jià)格。對資源性產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行有控制的調整雖然有助于緩解短期物價(jià)上漲壓力，但也弱化了價(jià)格信號在調整供求方面的作用，從長(cháng)遠看，也不利于資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的推進(jìn)。要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就要認同頻繁有時(shí)甚至是較為劇烈的價(jià)格波動(dòng)是市場(chǎng)發(fā)揮作用的必然表現。建議進(jìn)一步完善價(jià)格調整機制，使資源性產(chǎn)品價(jià)格的調整能夠及時(shí)反映市場(chǎng)供求等方面的變化，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在價(jià)格形成中的作用。

三是進(jìn)一步完善價(jià)格監管機制。將能源資源性產(chǎn)品定價(jià)區分為競爭性環(huán)節和非競爭性環(huán)節后，在不再對競爭性環(huán)節直接價(jià)格干預的同時(shí)，需要更加重視完善價(jià)格監管機制。首先要進(jìn)一步加強和完善對確需政府定價(jià)的壟斷環(huán)節（如天然氣管網(wǎng)）的價(jià)格監管，在競爭性領(lǐng)域則要重點(diǎn)監管價(jià)格操縱、價(jià)格欺詐等行為。其次要增強價(jià)格監管的獨立性。最后要完善社會(huì )監管機制，增強價(jià)格聽(tīng)證制度的公正性和透明度，更好地發(fā)揮價(jià)格聽(tīng)證制度等社會(huì )監管機制的作用。

最后，更加重視價(jià)格改革的同步性與相關(guān)配套改革的協(xié)調性。

能源資源性產(chǎn)品之間具有很強的相互替代性，一種能源產(chǎn)品的價(jià)格變化往往會(huì )帶來(lái)其他相關(guān)能源產(chǎn)品供求和價(jià)格的變化。我國近年來(lái)一些地區出現的天然氣供應緊張問(wèn)題，也與國際油價(jià)大幅上漲時(shí)，國內天然氣價(jià)格調整滯后使得天然氣價(jià)格比價(jià)優(yōu)勢突出需求明顯增加有關(guān)。因此，能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革和價(jià)格調整要充分考慮不同能源產(chǎn)品之間的相互替代性，在推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革時(shí)更加重視不同能源產(chǎn)品價(jià)格改革的同步性，盡可能避免因人為干預特定產(chǎn)品價(jià)格而對整個(gè)能源市場(chǎng)帶來(lái)沖擊。

能源資源性產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和利用還具有明顯的外部性，開(kāi)發(fā)和使用過(guò)程會(huì )對生態(tài)和環(huán)境都產(chǎn)生一定影響。近年來(lái)，隨著(zhù)對環(huán)境和氣候變化等問(wèn)題的日益關(guān)注，有關(guān)環(huán)境等方面的政策法規體系也在不斷調整完善，相關(guān)政策法規體系的調整完善對能源生產(chǎn)結構和消費結構會(huì )產(chǎn)生較大影響，進(jìn)而會(huì )對不同能源產(chǎn)品的供求和價(jià)格形勢產(chǎn)生影響。因此，能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革還需要考慮相關(guān)政策調整對能源市場(chǎng)和不同能源產(chǎn)品供求格局的影響，能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格形成機制要能夠適應相關(guān)政策調整對能源市場(chǎng)的影響。

（作者：鄧郁松 為國務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟研究所副所長(cháng)）