中美煤炭管制方略的多重效應

9月25日，國家發(fā)展改革委發(fā)布公告，決定廢止和修改部分規章和規范性文件，其中第一條便是廢止《關(guān)于發(fā)布的通知》，這意味著(zhù)我國將正式取消實(shí)施長(cháng)達18年的煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可證制度，從而讓煤炭供求回歸市場(chǎng)機制。

與此相映成趣的是，稍早時(shí)候，在9月20日，美國環(huán)保署公布了長(cháng)達400多頁(yè)的最新碳排放管制提案，其中用了很大篇幅來(lái)說(shuō)明如何通過(guò)排放標準來(lái)加強燃煤火電項目的管制水平。世界資源研究所主任凱文·肯尼迪很支持美國環(huán)保署的這項新政策。他說(shuō)：“新提案表明政府將利用行政權來(lái)減少碳排放，也是美國政府應對氣候變化的一個(gè)積極信號。”

顯然，在煤炭管制方面，中美兩國一個(gè)是做“減法”，另一個(gè)則是做“加法”。那么，究竟應該如何看待這“加減”的關(guān)系，及其后續影響呢？

與煤炭管制的“一減一加”相比，不變的是煤炭的價(jià)格，尤其是煤炭與其他能源間的比價(jià)關(guān)系。相對于其他能源品種，煤炭的價(jià)格偏低，絕對價(jià)格優(yōu)勢明顯。有意思的是，同樣的低價(jià)格，在中國這是放開(kāi)煤炭管制的理由，而在美國，卻成為提高煤炭管制水平的原因。其中的緣由很簡(jiǎn)單，因為中國是將煤炭市場(chǎng)化作為“去管制化”的發(fā)展方向，最終目的是為了提高煤炭市場(chǎng)的運作效率，在煤價(jià)低迷時(shí)完成這樣的“去管制化”顯然可避免產(chǎn)生過(guò)高的制度和改革成本。而在美國，煤炭市場(chǎng)“加管制化”的出發(fā)點(diǎn)則是為了碳減排，通過(guò)限制煤炭使用來(lái)提高煤炭的使用成本，并推動(dòng)能源的清潔化轉型。

表面上看，煤炭管制方面的“一減一加”，似乎僅僅體現了中美兩個(gè)全球最大能源消費國各自的能源政策取向，并且相互之間各不相關(guān)，但實(shí)際上，正是兩大能源消費國對煤炭的不同管制方向，醞釀著(zhù)全球能源史上的巨大變革，即以煤炭為代表的火電將在其價(jià)格的滑落中逐步喪失能源主導權。此外，從邏輯上講，中美兩國對煤炭管制的不同態(tài)度實(shí)則也有著(zhù)內在的某種統一性。

首先，在歷史上煤炭都曾經(jīng)占據各國能源利用的主導地位，不過(guò)就目前的情況來(lái)看，它面臨幾大挑戰，一是不利環(huán)保，二是不利節能，三是不夠低碳，從而帶來(lái)諸多能源、環(huán)境上的問(wèn)題。因此，也就出現了遏制其繼續使用的發(fā)展理念。

其次，在中國這里，煤炭市場(chǎng)去管制化的形式是市場(chǎng)化，但其本質(zhì)是供過(guò)于求的一種反映。世界上甚少會(huì )有國家政府對產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行高度管制，包括頒發(fā)許可證等，解決產(chǎn)能過(guò)剩的最好途徑仍是市場(chǎng)本身，也就是讓競爭來(lái)消除低效以及過(guò)多的供給。這意味著(zhù)，盡管從短期來(lái)看，去管制化的結果是降價(jià)，但從長(cháng)期來(lái)看，這樣做的結果則是通過(guò)價(jià)格波動(dòng)來(lái)出清市場(chǎng)，而最終可以讓市場(chǎng)供求恢復均衡。

再次，從減排的角度來(lái)看，煤炭的價(jià)格趨低并非好事。譬如現在，國際上就有一些能源專(zhuān)家認為，美國對煤炭“管制化”實(shí)則不利于全球減排進(jìn)程，這是因為，在市場(chǎng)化的條件下，管制所帶來(lái)的多余美國煤炭產(chǎn)量無(wú)法就地消化的話(huà)，就會(huì )向國際市場(chǎng)轉移，這會(huì )大大提高部分執行低排放標準國家利用煤炭的便利，其中就包括歐洲的部分國家。由此，那些對歐盟近期碳排放水平可能提高的擔憂(yōu)也不無(wú)道理。

在世界能源市場(chǎng)一體化的背景下，這樣的傳導關(guān)系同樣適用于中國。比如，從近期節能減排的形勢來(lái)看，隨著(zhù)經(jīng)濟的整體好轉，8月份全國用電量同比回升比例高達14%，而同期規模以上工業(yè)產(chǎn)值的增幅僅為4.8%，扣除15%左右的居民用電，也還足以說(shuō)明工業(yè)用電能效下滑幅度之大。這充分證明，煤炭市場(chǎng)化后，短期內，煤電聯(lián)動(dòng)機制已經(jīng)將其價(jià)格信號及效應通過(guò)各種渠道傳遞給了工業(yè)部門(mén)，這才出現了用電量回升以及節能減排前景堪憂(yōu)的不利之處。

再進(jìn)一步討論，中國的煤炭去管制化為何會(huì )與美國的加管制化同步呢？其實(shí)這并非偶然現象，更加重要的是，這從另外一個(gè)角度說(shuō)明了全球能源結構轉換的必然趨勢，那就是兩種不同管制化的長(cháng)期效應。

直接地來(lái)看，無(wú)論是美國的管制化水平提高，還是中國的去管制化，都降低了煤炭?jì)r(jià)格，但間接地看，兩者都實(shí)則在降低煤炭的長(cháng)期需求水平。一方面，出于環(huán)保節能的需要，中美都在實(shí)施不同程度的“限煤”政策，包括中國近期出臺的《大氣污染防治行動(dòng)計劃》，其中便明確規定在京津冀等重點(diǎn)地區，將限制燃煤火電項目的新舊建設工程。這意味著(zhù)，即便其價(jià)格因為去管制化而降低，煤炭也無(wú)法被投入市場(chǎng)，形成有效需求。這一點(diǎn)在美國情況不同，聯(lián)邦政府無(wú)法限制各州的煤炭使用權，但卻可以規定燃煤火電項目的國家排放標準，其效果與中國實(shí)施行政管制的辦法相差無(wú)幾。

另一方面，煤炭市場(chǎng)化后，隨著(zhù)各種社會(huì )資本大規模進(jìn)入，其成本和價(jià)格貌似會(huì )有所下降，但隨著(zhù)國家通過(guò)市場(chǎng)化的途徑逐步取消煤炭產(chǎn)業(yè)的各種顯性和隱性補貼，并逐步規范各種資源和環(huán)境稅后，煤炭利用的成本和價(jià)格總體上將在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間低谷后重新上揚。當然，下一輪的價(jià)格上揚不再會(huì )是壟斷利潤驅動(dòng)型的，而是轉變?yōu)槎愗摰瘸杀就苿?dòng)型，其結果是將徹底修改煤炭與其他能源品種的比價(jià)優(yōu)勢，削弱其作為主導性能源的地位。

就以上分析來(lái)看，中美兩國在煤炭管制上貌似行進(jìn)在兩個(gè)不同的軌道上，但其實(shí)質(zhì)卻是殊途同歸，即在提高煤炭產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)自由度的同時(shí)，加大對煤炭利用的外部約束。據此，市場(chǎng)切不可以煤炭?jì)r(jià)格為短期信號，而忽視其背后的各種長(cháng)期效應。（作者系復旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師、環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任）