電力改革規劃“十二五”圖變

  電力是國民經(jīng)濟的先行行業(yè)，形成供電能力所需的投資大、時(shí)間長(cháng)，一旦對電力供需預測失誤，將影響全局。然而，“九五”過(guò)剩、“十五”缺電、“十一五”又可能出現過(guò)剩，這是否如一位電力專(zhuān)家所言，電力規劃是一門(mén)有點(diǎn)“玄”的科學(xué)？在科學(xué)發(fā)展觀(guān)指導下，細究“十一五”期間電力規劃與發(fā)展的得與失，有望為制定“十二五”電力規劃提供借鑒。

終極藍圖式規劃遭棄

目前，我國已超額完成“十一五”電力工業(yè)發(fā)展的許多預設指標，且幅度巨大。來(lái)自中電聯(lián)的資料顯示，原規劃2010年裝機容量達到8.4億千瓦，但2009年初就已逼近此目標。

從建國至今，以五年為周期的終極藍圖式規劃總是頑強地貫穿在各種目標制定中。中國電力發(fā)展促進(jìn)會(huì )秘書(shū)長(cháng)姜紹俊認為，中國電力規劃一直奉行由計劃經(jīng)濟時(shí)期奠定的以確定性目標為核心的規劃理念和方法，這種方法已越來(lái)越不適應處于市場(chǎng)化改革中的電力工業(yè)發(fā)展。

制定“十五”電力規劃時(shí)，適逢?yáng)|南亞金融風(fēng)暴，經(jīng)濟形勢低迷，當時(shí)預測“十五”期間GDP增長(cháng)率不大于4.8％，電力彈性系數不大于0.66。而事實(shí)上，2001年～2003年，我國電力彈性系數都大于1，特別是2003年發(fā)電量增長(cháng)率達15.3%，GDP增長(cháng)率達9.1%，電力彈性系數上升到1.68。

若說(shuō)此番規劃引發(fā)后來(lái)缺電，并不確切。更準確地說(shuō)，在執行中未及時(shí)根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展形勢進(jìn)行調整，才是造成嚴重缺電的主因。數據顯示，1999年～2002年，我國每年裝機容量增長(cháng)速度明顯下降，分別為7.7％、6.9％、6.0％和5.3％；但同期電力消費增速大漲，平均增幅達到9.33％，且呈加速上升之勢，2002年達到11.6％。但這些信號，未受到足夠重視。

想要加快調整節奏，打破“五年之規”，還牽扯了技術(shù)進(jìn)步等許多因素。2004年10月，中電聯(lián)曾召開(kāi)電力工業(yè)“十一五”規劃重大問(wèn)題研討會(huì )。會(huì )上，許多專(zhuān)家指出，更長(cháng)距離輸電，正使西南水電競爭力下降。然而，2004年12月，國家電網(wǎng)公司提出發(fā)展特高壓輸電技術(shù)，并在之后數年里推動(dòng)其突飛猛進(jìn)發(fā)展，一舉改變了更長(cháng)距離輸電帶來(lái)的憂(yōu)慮，這些應在規劃調整中有所體現。

所以，建立規劃的“滾動(dòng)調整機制”勢在必行。4月3日，國家能源局局長(cháng)張國寶在媒體撰文披露，除核電從“積極”變成目前的“大力發(fā)展”外，火電、水電、可再生能源的政策也有所變化?！翱梢哉f(shuō)是又進(jìn)行了一次調整?！眹野l(fā)改委能源所高級顧問(wèn)周鳳起如此評價(jià)。

事實(shí)上，這樣的調整在“十一五”期間屢見(jiàn)不鮮?？梢韵嘈?，隨著(zhù)具體計劃指標的淡化，人們的目光開(kāi)始轉向產(chǎn)業(yè)政策的引導力，并更加關(guān)注政府對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的宏觀(guān)調控力度和深度。

“規則空白期”

電力規劃是政府對電力工業(yè)發(fā)展在時(shí)間、空間上的戰略部署和行動(dòng)綱領(lǐng)。實(shí)行統一規劃，是數十年以來(lái)行之有效的“傳家寶”。

過(guò)去幾年，很多省份搞電力自我平衡、就近平衡，這與我國能源資源分布與用電負荷分布極不均衡的特點(diǎn)背道而馳。對于發(fā)電企業(yè)搶灘，一位電力規劃專(zhuān)家強調，“我們相信這些企業(yè)還是想把資金、資源利用得好一些，但一個(gè)企業(yè)站在自身的角度，視野不夠廣闊，信息也有限?！?
這突出反映了電力規劃的癥結，電力專(zhuān)家王信茂深感憂(yōu)慮。他分析，目前，政府主管部門(mén)在電力規劃編制和實(shí)施管理方面的工作進(jìn)一步弱化了，重項目核準、輕規劃管理的問(wèn)題嚴重。作為指導電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展、加快電力結構調整重要依據的電力產(chǎn)業(yè)政策和電力工業(yè)“十一五”規劃，至今沒(méi)有正式出臺并發(fā)揮應有作用。

據記者了解，在市場(chǎng)化改革先行一步的國家，如英國、澳大利亞、挪威和美國等，甚至沒(méi)有統一的發(fā)電規劃，發(fā)電容量的增加靠市場(chǎng)提供的經(jīng)濟信號和用電需求信息調節，但一般來(lái)說(shuō)都有統一的輸電規劃。但在中國，過(guò)去電力規劃主要是確定最佳發(fā)電資源規劃，電網(wǎng)規劃實(shí)際上是電源送出規劃的一部分，如今，更能感知市場(chǎng)信號的電網(wǎng)規劃如何有更多話(huà)語(yǔ)權，需要制定者思想和行動(dòng)的轉變。

專(zhuān)家普遍認為，當前電力行業(yè)處于向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡的“規則空白期”，規劃工作弱化，市場(chǎng)失控。而電力規劃對哪里可以采用市場(chǎng)手段，哪里要強調計劃，如何能夠充分反映供求關(guān)系和資源稀缺程度的電價(jià)體系等問(wèn)題，都需細加推演。

誰(shuí)應是電力規劃的主體？無(wú)疑是政府。過(guò)去規劃中，大多運用“自下而上”的方式，于是令人費解的情況會(huì )出現：某省的電力規劃沒(méi)發(fā)布，其屬下某市的電力規劃就實(shí)施了?，F在，由于電力規模越來(lái)越大，局部地區的資源與需求差距很大，更要強調“自上而下”，即由國家層面上確定各地可以配置的資源量。

綜合規劃呼聲漸高

市場(chǎng)經(jīng)濟條件下規劃的最大特點(diǎn)就是從市場(chǎng)需求出發(fā)。廈門(mén)大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認為，如何把握電力需求始終是電力戰略當中一個(gè)最重要、最基礎的環(huán)節。

專(zhuān)家認為，未來(lái)電力需求難以準確預測，特別是像中國這樣的經(jīng)濟轉型國家更是如此。所以，要提高電力需求預測的水平，就要更好地研究經(jīng)濟發(fā)展的規律，用情景分析法替代趨勢外推法，弄清發(fā)展軌跡，而非拘泥于電力發(fā)展水平預測。

電力規劃的多重目標導向，正日漸成為新挑戰。例如，“十一五”規劃《綱要》明確提出的節能和減排兩個(gè)約束性目標，就已緊密附加在電力工業(yè)之上。

姜紹俊坦陳過(guò)去電力規劃的缺失：一是沒(méi)有考慮到供給的效率；二是沒(méi)有考慮需求側提高能效；三是沒(méi)有考慮電力項目對環(huán)境生態(tài)的影響以及清潔能源使用對于全社會(huì )成本的影響；四是電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要上游或周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持；五是原有規劃目標過(guò)于單一。

面對未來(lái)多變的電力市場(chǎng)需求，以及不斷完善的價(jià)格體系與市場(chǎng)機制，不少專(zhuān)家認為，應在下一個(gè)五年逐步建立綜合資源規劃管理體系。換句話(huà)說(shuō)，就是要將現在我國電力管理體制下，供應側發(fā)輸電項目的規劃、立項、投資以及價(jià)格等環(huán)節的審批，需求側的節能節電項目或需求側管理項目的規劃、立項、投資等環(huán)節的審批，由分開(kāi)管理變?yōu)榻y一管理。

國網(wǎng)北京經(jīng)濟技術(shù)研究院副院長(cháng)胡兆光分析，采用綜合資源戰略規劃進(jìn)行模擬可發(fā)現，若2015年我國電量需求達到5.85萬(wàn)億千瓦時(shí)，屆時(shí)需要發(fā)電裝機12.9萬(wàn)億千瓦，通過(guò)需求側管理可以減少6700萬(wàn)千瓦左右的裝機。如果政府不斷完善市場(chǎng)機制，如價(jià)格、稅收、資金等，其效益將更明顯。

“美國由傳統的電力發(fā)展模式調整到綜合資源規劃模式用了5～8年的時(shí)間。在我國實(shí)施這種管理應該比在其他國家更容易實(shí)現。只要能夠適時(shí)地改革電力管理體制，就能夠比較快地實(shí)施綜合資源規劃?！比A北電力大學(xué)教授曾鳴說(shuō)。