燃油稅：想說(shuō)愛(ài)你不容易

這個(gè)冬天，“燃油稅”三個(gè)字引燃了冬天里的熊熊大火，既灼人又炙手。雖然還未開(kāi)征，但燃油稅卻稱(chēng)得上是一個(gè)“老稅種”了，歷經(jīng)14年“啟而不動(dòng)”的現實(shí)足以表明，這是一塊硬骨頭，是一場(chǎng)攻堅戰。因此，燃油稅的推出，其意義已經(jīng)遠遠超出了一個(gè)新稅種的出臺。

2008年11月26日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，向社會(huì )公布成品油價(jià)格和燃油稅費改革方案，廣泛征求各方面意見(jiàn)。會(huì )議認為，完善成品油價(jià)格形成機制，實(shí)施燃油稅費改革，對于擴大內需，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整，公平和規范稅負，鼓勵節約能源和保護環(huán)境，保持經(jīng)濟平穩較快發(fā)展，具有重要意義。

此消息一出，人們多年來(lái)對于燃油稅的各種復雜心態(tài)又注入了新的希望，一個(gè)最基礎的愿望就是，燃油稅的出臺能夠于國于民都有利。記者近日就燃油稅出臺涉及的相關(guān)問(wèn)題采訪(fǎng)了能源專(zhuān)家韓曉平，請他談了燃油稅的出臺應當考慮的問(wèn)題和建議。

涉農問(wèn)題既是焦點(diǎn)，也是關(guān)鍵點(diǎn)。燃油稅涉及到的一個(gè)最大群體就是農民，如何使農民的利益得到盡可能公平的對待，成為燃油稅設計中一個(gè)繞不開(kāi)的難點(diǎn)。

記者：燃油稅設計最主要的難點(diǎn)在哪里？

韓曉平：燃油稅沸沸揚揚討論了十余年未開(kāi)征，媒體通常將主要原因歸咎于各行政部門(mén)之間的矛盾和地方政府與中央政府的利益博弈，而我認為最主要的原因還是這一稅種過(guò)去在設計上存在一些先天缺失，所以一直拖到今天仍在討論。

我們都知道，中國改革開(kāi)放的成果，與8億農民的犧牲奉獻是分不開(kāi)的。農民、農業(yè)和農村問(wèn)題也是中國歷屆政府最關(guān)注的問(wèn)題之一，一些重大改革一但涉農，各級政府就會(huì )非常謹慎。燃油稅進(jìn)退維谷，人們最擔心的也還是怎樣才能不傷害農民的利益。

記者：如果燃油稅的設計有欠缺，會(huì )給農民利益造成哪些傷害？

韓曉平：最明顯的就是，燃油稅是納入《公路法》的一種道路稅，但是農民的拖拉機、收割機、抽水機是不會(huì )上路行使的，漁民的漁船也從不上路，牧民雖然有汽車(chē)、摩托車(chē)，但草原上根本沒(méi)有道路，為什么要讓他們承擔道路建設的相關(guān)稅收？現代農業(yè)是“石油農業(yè)”，不僅化肥、農藥、除草劑需要石油化工產(chǎn)品制造，整個(gè)農業(yè)耕種收割都需要柴油作為機械燃料來(lái)支撐，特別是在中國北方的主要產(chǎn)糧區，一個(gè)農民往往要耕種幾百畝土地，完全依賴(lài)機械化耕作。燃油對于城市居民可能并非必需品，油價(jià)高了可以乘公交車(chē)、騎自行車(chē)和電動(dòng)自行車(chē)；但對于農民、漁民和牧民來(lái)說(shuō)，燃油是他們的基本生產(chǎn)資料，油價(jià)攀升會(huì )在相當程度影響到他們種糧的積極性。目前，由于沿海出口加業(yè)受金融海嘯影響，不少農民工返回土地，提高糧食收購價(jià)格將是保持平穩的重要措施，但如果燃油稅因設計欠合理，吸走了提高糧價(jià)給農民帶來(lái)的收益，將會(huì )增加不安定因素，國家的糧食安全、社會(huì )和諧將受到影響。

記者：怎樣才能體現相對意義上的公平？又應如何補償農民？

韓曉平：大家都認為“燃油稅應該是一種體現公平的稅制”，但是這種公平不能僅僅局限在有車(chē)族之間，對于涉及農民的公平方面應該同等甚至重點(diǎn)體現。我們知道北美、歐洲、日本都是繳納燃油稅的國家。但是一個(gè)前提是，這些國家的農民得到了政府的巨額補貼，而且政府從不限制農產(chǎn)品價(jià)格。這些國家并不是采取限制價(jià)格的方式來(lái)保護城市低收入階層的利益，油價(jià)的上漲可以直接傳導給農產(chǎn)品和食品，而政府直接補貼低收入家庭。如果在這些機制我們先行改革，再學(xué)習他們的做法可能問(wèn)題就少一些。

現在政府對農民的補貼發(fā)放并非沒(méi)有問(wèn)題，在一些地方，補貼難以如數發(fā)到農民手中，層層克扣，多方盤(pán)剝，到了農民手中常常所剩無(wú)幾。此外，由于各地人均耕地、種植產(chǎn)品、耕作模式的差異巨大，耕種單位油耗的差距也很大，如何能夠最大限度地合理補貼，也是一個(gè)巨大挑戰，必須有一整套全面的解決辦法才可能在相對意義上實(shí)現公平。由此可見(jiàn)征收燃油稅是一項多么巨大而復雜的改革工程。不過(guò)，如果是一項改革最終的結果將造成各級政府不得不拿出巨額資金要對2/3以上的國民進(jìn)行補貼，這樣的改革還算是市場(chǎng)化改革？會(huì )不會(huì )形成“割自己的肉下酒”的尷尬局面。

記者點(diǎn)評：?jiǎn)?dòng)燃油稅改革是對利益格局的調整，更是對利益行為的規范。改革需要考慮各方利益，但又不能“和稀泥”、“搗漿糊”，必須用大魄力、大智慧，大膽創(chuàng )新，科學(xué)決策，才能從根本上解決問(wèn)題，取得燃油稅改革的最佳效果。

（一個(gè)合適的、符合中國國情的稅率是非常重要的，一定要廣泛征求社會(huì )各界的意見(jiàn)，精心測算，于國于民都有利才行，絕不能簡(jiǎn)單借鑒國外的稅率。）

記者：對于人們爭論較多的燃油稅是否應該囊括路橋費，您怎么看？

韓曉平：將養路費、路橋費改為燃油稅，實(shí)際是將地方政府的財政收入納入中央政府的統一收支。養路費、路橋費在地方基本上是一種專(zhuān)款專(zhuān)用的專(zhuān)項收費，而中央的財政沒(méi)有專(zhuān)款專(zhuān)用的機制，如果將這筆錢(qián)收到中央，最大的問(wèn)題是由誰(shuí)來(lái)修路建橋，是否每一條大街小巷都要到中央申請經(jīng)費？過(guò)去地方政府有路橋費這筆未來(lái)可以預期的收入，所以大力投資興建道路橋梁?，F在這筆收入被拿走，他們的積極性必然受到影響。

事實(shí)上，許多地方已將未來(lái)的路橋費收入抵押給了社會(huì )投資者，甚至一些路橋根本就是他們投資建設的，路橋費就是用來(lái)還本付息和支付投資利潤，現在可不是誰(shuí)的一句話(huà)說(shuō)不收費就不收費了，除非中央花數千億將這些道路、橋梁的收費權通通贖回。中國國土廣袤，資源配置和發(fā)展不均衡，必須調動(dòng)各級政府的積極性才能和諧有序發(fā)展。在實(shí)現費改稅后，如何繼續調動(dòng)地方各級政府和社會(huì )投資者的積極性，這也是一個(gè)需要解決的難題。因此燃油稅的設計應該充分考慮到這一點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單地“一刀切”。

記者：“燃油稅”改革最大的癥結在于解決怎么征收的問(wèn)題，不同的征收方式將產(chǎn)生不同后果。 對于我國的燃油稅稅率應該征收的幅度，您有什么見(jiàn)解？

韓曉平：節約能源減少排放是必要的，但中國應該根據自己發(fā)展的階段量力而行。目前，全球采用燃油稅的國家主要一些人均GDP達到30000美元的西方發(fā)達國家和一些國土比較狹小的新興工業(yè)化國家和地區，如新加坡、香港和臺灣等，人均GDP也在1.5萬(wàn)到3萬(wàn)美元之間。巴西征收燃油稅，2007年人均GDP也達到6842美元，是中國人均2280美元的三倍多。即便如此，巴西2007年GDP增長(cháng)幅度5.4%，是“金磚四國”中最低的，比中國低50%，這與它的高燃油價(jià)格政策不無(wú)關(guān)系。中國效法巴西，能不能承受這樣一個(gè)較低的增長(cháng)速度？
 

中國是一個(gè)制造業(yè)大國，燃油是制造業(yè)運轉的血液，如果血液的代價(jià)太高，必然影響這個(gè)軀體的健康，甚至影響每一個(gè)細胞。目前，全球正在面臨經(jīng)濟大蕭條，中國的出口嚴重受阻，中國不僅要應對越南、印度的挑戰，美國也在大力恢復制造業(yè)，對中國構成新的競爭壓力，目前美國的油價(jià)已經(jīng)大大低于中國，如果中國再因燃油稅大幅度增加油價(jià)，必然對中國經(jīng)濟造成嚴重后果，嚴重影響到國際競爭能力。如若中國因此失去制造業(yè)的優(yōu)勢，將面臨大量企業(yè)倒閉，工人失業(yè)的局面，一定會(huì )引發(fā)社會(huì )動(dòng)蕩等連鎖反應。而這樣適得其反的結果肯定不是我們開(kāi)征燃油稅的目的。因此一個(gè)合適的、符合中國國情的稅率是非常重要的，一定要廣泛征求社會(huì )各界的意見(jiàn)，精心測算，于國于民都有利才行，絕不能簡(jiǎn)單借鑒國外的稅率。

其實(shí)燃油稅改革并非不可行， 11月21日國際油價(jià)已經(jīng)跌至49.62美元/桶，考慮匯率因素，人民幣價(jià)格僅相當2004年3月的38.4美元/桶。當時(shí)國內93號汽油價(jià)格為3.46元/公升，與目前6.2元/公升相比油企存在2.74元的額外利潤空間，每噸達到3712.7元。這個(gè)巨大空間為政府提供了既適當降低油價(jià)，減少社會(huì )成本的余地；同時(shí)，征收一個(gè)符合中國國情的稅額，比如主要針對養路費每公升收取1元燃油稅；同時(shí)，還可能為石油、石化行業(yè)保留一個(gè)相應合理的利潤空間，以增強這些企業(yè)在勘探開(kāi)發(fā)的投入。

此外還有一些交通用途之外的工業(yè)用油，如果也要籠統納入燃油稅征收的范圍則明顯不妥，例如一些企業(yè)為了保障生產(chǎn)不得不采用自備發(fā)電機組。今年的冰雪低溫災害和汶川大地震，電網(wǎng)系統都陷入癱瘓，很多地區都是依靠柴油、汽油發(fā)電機保障了電力供應。實(shí)際上，在工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中也會(huì )大量使用柴油作為燃料，例如發(fā)電廠(chǎng)點(diǎn)火，工藝流程加熱等，這些用途與道路毫無(wú)關(guān)系，而實(shí)際用量巨大。將這些燃油的稅收納入《公路法》顯然不妥，也無(wú)形增加了企業(yè)競爭的代價(jià)，尤其在應對災害時(shí)，額外增加的社會(huì )成本，這些因素都應該考慮在內，這也是一個(gè)需要認真對待的課題。

總之，燃油稅的征收不能感情用事，不能與西方發(fā)達國家盲目攀比，更不能“舍己救人”，必須符合中國國情和國力的承受能力，既要有利于可持續發(fā)展，更要有助于齊心協(xié)力戰勝今天的危機，有利于我們的民眾，有利于企業(yè)的發(fā)展。

記者點(diǎn)評：成品油價(jià)格改革的目標是實(shí)現市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用，但一步到位地實(shí)現成品油定價(jià)完全市場(chǎng)化目前并不現實(shí)。隨著(zhù)“燃油稅”改革的推進(jìn)，針對不同燃油消費類(lèi)型的補貼體系必然要盡快建立起來(lái)。例如，農業(yè)部門(mén)生產(chǎn)用油價(jià)格要與第二、第三產(chǎn)業(yè)有所區別，航空、水運部門(mén)的油價(jià)標準要審慎制定。當前的問(wèn)題并不是單純調價(jià)這么簡(jiǎn)單。一次調價(jià)的作用僅僅是體現階段性市場(chǎng)供需的變化，但如果缺乏一個(gè)科學(xué)、合理的成品油定價(jià)機制，國內油價(jià)便難以走出無(wú)章可循、預期不明的尷尬境地。

中共中央政治局11月29日集體學(xué)習時(shí)，中共中央總書(shū)記胡錦濤提出，要把保持經(jīng)濟平穩較快發(fā)展作為首要任務(wù)。當前，國際金融危機繼續擴散和蔓延，我國發(fā)展的外部條件更趨復雜。在一個(gè)時(shí)期內，我們將突出面臨國際金融危機影響持續加深、全球經(jīng)濟增長(cháng)明顯放緩的壓力，突出面臨外部需求顯著(zhù)減少、我國傳統競爭優(yōu)勢逐步減弱的壓力，國際競爭日趨激烈的壓力。能不能變壓力為動(dòng)力、變挑戰為機遇，保持經(jīng)濟平穩較快發(fā)展，是對我們駕馭復雜局面能力的考驗，是對我們黨執政能力的考驗。（中國經(jīng)濟導報）