中國能源的基石之法

《能源法》起草小組11月２７號宣布，決定從２００７年１２月１日開(kāi)始，通過(guò)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等渠道公開(kāi)《能源法（征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì )各界廣泛征集修改、完善的意見(jiàn)和建議。至此，中國《能源法》的起草工作前所未有地向專(zhuān)家、各級政府主管部門(mén)、能源企業(yè)和社會(huì )各界人民群眾先后征求意見(jiàn)，以求最大限度地反應社會(huì )各界對這一法律意愿，爭取獲得全社會(huì )的共識，以確保這一法律為了的貫徹執行。

能源法是一部什么樣的法律

備受關(guān)注的能源法終于揭開(kāi)了“神秘面紗”，那么全社會(huì )都在關(guān)注，能源法是一部什么樣的法律？它對于解決我們的能源瓶頸問(wèn)題，對于保障中國經(jīng)濟社會(huì )的持續發(fā)展，實(shí)現節能減排有著(zhù)什么樣的重要意義？

國家能源領(lǐng)導小組辦公室馬凱主任在研究能源法起草工作的會(huì )議上說(shuō)：《能源法》是一部能源大法，是我國能源領(lǐng)域的基礎性法律，將規范能源的開(kāi)發(fā)利用行為，構建穩定、經(jīng)濟、清潔、安全的能源供應和服務(wù)體系，促進(jìn)資源節約和環(huán)境友好性社會(huì )的建設，實(shí)現能源與經(jīng)濟、社會(huì )的協(xié)調、可持續發(fā)展的法律保障。

在中國的法律體制中，《憲法》被稱(chēng)之為“根本大法”，是一切法律制定的基礎，為制定所有法律奠定了一些根本性的原則。法律體系如同一棵大樹(shù)，《憲法》如同樹(shù)干。在《憲法》之后是基本法，法學(xué)家也成其為普通法，例如《香港基本法》、《澳門(mén)基本法》，也被一些人俗稱(chēng)為“小憲法”。在商法中是《民法通則》，在刑法中是《刑法》。它是其它相關(guān)法律的“上位法”，為其它法律的制定提供了立法原則。大家知道《香港基本法》，其實(shí)它就是香港各種法律的上位法，香港制定所有法律都不得與之沖突或悖逆。

根據現在對世界的觀(guān)察，勞動(dòng)創(chuàng )造人的說(shuō)法基本難以成立，目前地球上數百萬(wàn)物種中，能夠駕馭火的生靈僅有人。顯而易見(jiàn)，人類(lèi)駕馭了能源才奠定了文明的基礎，所以，隨之人類(lèi)的文明進(jìn)步，對于能源的關(guān)注和依賴(lài)將越來(lái)越大?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有了能源，人類(lèi)文明將歸零。因此，任何一個(gè)進(jìn)入現代文明的國家，應該對于能源的開(kāi)發(fā)、利用和相關(guān)的環(huán)境影響制定一系列的法律。為了保障這些法律的協(xié)調一致，需要為這些法律的制定而首先確定一些必不可少的立法原則，這就是中國今天制定《能源法》的關(guān)鍵所在。

《能源法》既然是一部“基本法”，就應該是各種能源及環(huán)境、資源相關(guān)法律的“上位法”，也就是說(shuō)今后制定涉及能源的法律，或者修訂有關(guān)的法律必須根據《能源法》的立法原則和行為規范準則，與這一原則不一致的必須進(jìn)行修改，也可以說(shuō)它將是未來(lái)中國能源行業(yè)立法的指導性的綱要，綱舉目張。因為這樣的法律只有達成共識，才具有可操作性，才會(huì )得到社會(huì )的普遍響應。

能源法將解決什么問(wèn)題

11月29日，我在參加中央人民廣播電臺《直播中國》節目中，培養原播音員則華曾問(wèn)：近年來(lái)，我國面臨的能源問(wèn)題日趨復雜，石油進(jìn)口依賴(lài)程度不斷增加，今年進(jìn)口將突破1.3億噸；電力供應從2002年來(lái)連續40個(gè)月快速增長(cháng)，然而電力體制改革陷入鯁喉之境；由能源生產(chǎn)消費引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題日趨嚴重?！赌茉捶ā纺芊窠鉀Q這些問(wèn)題？

能源辦馬富才副主任在起草工作中特別強調，《能源法》要突出：戰略性、全局性與原則性。所以《能源法》不是為了解決一些行業(yè)的具體問(wèn)題，而是為解決趨勢性的、戰略性的、全局性的和原則性的問(wèn)題而建立準則。對能源供應企業(yè)和用能企業(yè)的相關(guān)行為進(jìn)行規范，要求他們必須遵守一些原則，而這些原則將有利于解決一些重大的、普遍性的問(wèn)題。

2007年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎授予了芝加哥大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授邁爾森（RogerB.Myerson）、明尼蘇達大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授赫維奇（Leonid Hurwicz）和普林斯頓高級研究所社會(huì )研究學(xué)院講座教授埃里克•馬斯金（Eric Maskin），以表彰他們?yōu)?ldquo;機制設計理論”奠定基礎。所謂“機制設計”，在中國也可以解讀為“制度設計”。三位經(jīng)濟學(xué)家的研究受到全世界的空前重視，他們的理論將有助于各國政府、經(jīng)濟學(xué)家和企業(yè)識別在哪些情況下市場(chǎng)機制有效，哪些情況下市場(chǎng)機制無(wú)效，機制無(wú)效時(shí)應該如何彌補。在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，如何讓質(zhì)量不對等、資訊不對等、資源不對等的交易主體，在有效的機制設計下進(jìn)行盡可能公平的交易，人們據此可以確定最佳和最有效的資源分配方式。

三位諾貝爾獎的獲獎?wù)咚岢龅膯?wèn)題也是中國能源長(cháng)期面臨的困擾。最近，中國在能源白皮書(shū)上表示：“中國不會(huì )對世界的能源構成威脅”。構不構成威脅，不在于中國政府如何表示，關(guān)鍵是看我們怎么做，而制度設計是最終解決問(wèn)題的關(guān)鍵。中國在國際石油市場(chǎng)上的大量購買(mǎi)現貨，誘引對沖基金炒油謀利，造成國際邊際油價(jià)的波動(dòng)。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵不僅僅是價(jià)格接軌，還要幫助中國企業(yè)解決一方面進(jìn)行積極的期貨交易，套期保值；另一方面要進(jìn)行商業(yè)儲備，平抑投機；再一方面要加大開(kāi)發(fā)替代能源的投資，威懾產(chǎn)油國。但是，期貨交易會(huì )增加風(fēng)險，儲備石油將增加成本，發(fā)展替代能源要增加投資，要調動(dòng)企業(yè)的積極性，就要從制度上引導、促進(jìn)和要求企業(yè)有所作為，而《能源法》為建立這一制度確定了方向，限定了范圍，建立了基礎。有效的制度設計是解決中國能源長(cháng)期遺留矛盾，建立一個(gè)公平合理，積極健康的市場(chǎng)經(jīng)濟體制的核心要素，而《能源法》將提供強有力的法律保證。

能源法與現行能源行業(yè)法規的關(guān)系

我國現行的能源及相關(guān)法律、法規不少，如《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《可再生能源法》、《民用核設施安全監督管理條例》等，還有一些相關(guān)連的法律，如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》、《緊急狀態(tài)法》等，那么為什么還要再出臺一個(gè)能源法？

中國的能源立法工作是在改革開(kāi)放30年的過(guò)程中，靠“摸著(zhù)石頭過(guò)河”一步步建立的，在立法之初由于種種原因，存在著(zhù)一些先天不足的問(wèn)題，比如說(shuō)行業(yè)壁壘問(wèn)題，每一個(gè)行業(yè)自顧自，閉門(mén)造車(chē)，缺乏行業(yè)之間的有效協(xié)調，行業(yè)法律缺乏關(guān)聯(lián)性。而能源行業(yè)是一個(gè)整體，相互之間是關(guān)聯(lián)的，比如發(fā)電是要用煤炭，這就涉及了煤炭行業(yè)，也可以用水利發(fā)電和核電，水會(huì )影響水利灌溉，排放會(huì )影響環(huán)境，核能可能造成安全問(wèn)題，而煤炭運輸又會(huì )影響石油供需的消耗，所以我們要為整個(gè)能源行業(yè)制定一個(gè)有規有矩的框架，相互之間要遵循這個(gè)規矩，不能再各行其是。[page]

《能源法》是《電力法》、《煤炭法》的上位法，這些法律如果存在與《能源法》沖突的問(wèn)題，就為應該進(jìn)行調整。尤其是《電力法》，這個(gè)法律目前爭議極大，修改意見(jiàn)也非常針?shù)h相對，一些行業(yè)和部門(mén)，甚至企業(yè)利益過(guò)深地攪入了立法工作，所以它必須根據《能源法》確立的立法原則進(jìn)行全面修改。

全國人大常委會(huì )在制定一些行業(yè)性法律中，十分擔心將一些壟斷性企業(yè)和一些部門(mén)的利益法律化的問(wèn)題，這對中國曾經(jīng)教訓深刻。例如當初電力部在轉制之前，利用自己的特殊身份將利益法律化，通過(guò)制定《電力法》排斥競爭，確保壟斷地位，對以后的電力改革和電力工業(yè)的可持續發(fā)展都帶來(lái)的諸多的問(wèn)題。因此，制定《能源法》需要一個(gè)不受利益集團左右的立法環(huán)境，并廣泛征求社會(huì )各界的意見(jiàn)，通過(guò)堅持“開(kāi)門(mén)立法”來(lái)抵消大企業(yè)集團的影響。

這一次《能源法》起草是全國人大委托國家能源領(lǐng)導小組辦公室來(lái)組織，這個(gè)部門(mén)自建立之初，就重點(diǎn)關(guān)注一些基礎工作，沒(méi)有和行政部門(mén)爭權，而是處于高度超脫狀態(tài)，扎扎實(shí)實(shí)做好《能源法》的起草工作和一些重大戰略性問(wèn)題的研究。起草小組的立法專(zhuān)家詳細研究了各國的能源環(huán)境法律，并對比分析了60多個(gè)國家的能源法律，不僅僅是美國，還包括歐洲、日本和一些發(fā)展中國家。工作是非常深入，可以說(shuō)前所未有。但是他們同時(shí)也強調了中國發(fā)展階段的一些特性，實(shí)事求是地看待中國的能源環(huán)境問(wèn)題，沒(méi)有盲目照搬外國的月亮。同時(shí)他們也將中國所有相關(guān)法律法規也進(jìn)行了詳細研究，對一些過(guò)去由部門(mén)制定的法律，所存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。

能源法的執法主體

一部能夠很好得到貫徹執行的法律，背后都是要有一套相互制約的執法體系，刑法背后有公安局、檢察院；環(huán)境和污染防治法律背后有環(huán)保局、水利部、監察部等；過(guò)去我國的《節約能源法》曾一度對中國節能工作起到非常積極的作用，關(guān)鍵是有各級經(jīng)委或經(jīng)貿委的節能部門(mén)，作為節能管理機構起到了積極作用。后來(lái)因為機構精簡(jiǎn)合并，節能工作的執法主體被淡化了，造成最近一個(gè)階段經(jīng)濟高速發(fā)展，確忽略了節能減排工作的齊頭并進(jìn)，污染問(wèn)題極為突出，資源過(guò)度消耗嚴重，以及不斷發(fā)生的煤炭、電力和石油供應緊張等問(wèn)題，使我們又重新認識到節約的重要性。

能源行業(yè)是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的整體，現在對能源問(wèn)題是多頭管理，九龍治水，確實(shí)非?；靵y，責任非常不清晰。很多問(wèn)題我們都找不到承擔責任的主體，比如說(shuō)2005年我們出現了油荒，今年有一次出現油荒；還有拉閘限電的問(wèn)題，不停的輪回再現，幾年一次，就是解決不了；煤電之爭沒(méi)完沒(méi)了，大家轉來(lái)轉去爭來(lái)爭去，矛盾日益突出，等等。所以，要解決好這個(gè)問(wèn)題，單單靠一部法律是不夠的，必須要建立一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的，強有力的執法主體。

建立能源主管部門(mén)，也就是大家所說(shuō)的“能源部”或“能源委”的成立已經(jīng)成為各界的共識，能源部應該與《能源法》同步亮相，只有建立一個(gè)任務(wù)明確，責任具體，權力充分的能源主管部門(mén)，《能源法》才可能得到有效地貫徹落實(shí)，這已經(jīng)是民心所向。

目前存在問(wèn)題較多的一些產(chǎn)業(yè)都應該成為未來(lái)能源主管機構的重要組成部分，例如煤炭。近年來(lái)，煤炭事故不斷，瓦斯爆炸，透水冒頂，每年死亡數千礦工。同時(shí)，煤炭工業(yè)又是中國經(jīng)濟的主要動(dòng)力來(lái)源，一些資產(chǎn)被個(gè)人、地方官員私分豪奪，對國家長(cháng)遠利益構成嚴重威脅。一些專(zhuān)家希望建立一個(gè)煤炭工業(yè)總局，協(xié)調負責全國煤炭的開(kāi)發(fā)和安全等問(wèn)題；國家為控制溫室氣體排放將計劃大量開(kāi)發(fā)核電，制定了一個(gè)2020年建設4000萬(wàn)千瓦核電機組的計劃。但是，核電既不是火電，也不是水電，在利益系統中是一個(gè)外來(lái)者，完全被邊緣化，嚴重制約了核電工業(yè)的發(fā)展。以此，在未來(lái)能源主管機構中建立核能源局是非常必要的，這一工業(yè)在美國就是能源部直接管理的；還有，國家電網(wǎng)是一個(gè)及其強勢的壟斷利益集團，市場(chǎng)中的其它交易者根本不可能成為對手，也就談不上公平交易的可能。國家電網(wǎng)既是市場(chǎng)中唯一的買(mǎi)方，又是唯一的賣(mài)方，使這個(gè)市場(chǎng)呈現極度的扭曲，而拆散電網(wǎng)又存在安全隱患，所以將電網(wǎng)進(jìn)行輸配分離，將可能引發(fā)安全的關(guān)鍵部門(mén)重新納入政府的直接控制可能更加有利于現階段市場(chǎng)化的建設。

此外，就是節能減排問(wèn)題的落實(shí)，《能源法》的出臺，應該是能夠促進(jìn)人們更好地、更科學(xué)地利用能源和節約能源。目前節能的壓力巨大，從即將公開(kāi)征求意見(jiàn)的《能源法（草案）》，到最后能源法的出臺，中間還會(huì )有一個(gè)不斷修訂、完善的過(guò)程，節能減排工作將會(huì )進(jìn)一步突出。盡管我們已經(jīng)將《節約能源法》再次進(jìn)行了修改，但是《能源法》作為基本法將“節約優(yōu)先”在總則第三條中重點(diǎn)強調，也就是在立法目的和立法范圍之后，就節約優(yōu)先作為基本國策加以突出。此后，第六章中有八條具體規定保障“能源節約”的原則得到貫徹。此外，在第十四章法律責任中再次強調節約能源的政府、企業(yè)責任，可見(jiàn)對節約能源的重視?？梢灶A見(jiàn)，未來(lái)能源主管部門(mén)將重點(diǎn)承擔其節約能源的歷史重任。

在黨的十七大報告中，胡錦濤總書(shū)記20次提到了能源問(wèn)題，可見(jiàn)全黨、全國對能源問(wèn)題的高度正式，《能源法》出臺將為中國能源的長(cháng)期穩定供應歷史性地奠定了基石。