兩難的燃油稅

今年“兩會(huì )”，人大代表和政協(xié)委員再次提出要迅速征收燃油稅，以解決“節能”問(wèn)題。認為：國際油價(jià)正趨下跌，燃油稅改時(shí)機已漸成熟。收燃油稅有利于“稅費改革”，能夠“多用路，多納稅”，鼓勵發(fā)展節油、小排量汽車(chē)，以及治理公路“三亂”。媒體也是一邊倒地問(wèn)責政府在燃油稅上為何不作為，財政部再次表示將“擇機”實(shí)施。

人民代表們的初衷是好的，無(wú)非是想通過(guò)一項稅收解決一些問(wèn)題。但是，大家忽略了燃油稅的征收的復雜性，以及可能導致整個(gè)系統陷入混亂的后果。非但解決不了原來(lái)預期希望解決的問(wèn)題，反而帶來(lái)更多的新問(wèn)題，征收燃油稅確是一個(gè)兩難的難題。

燃油稅能否解決治亂問(wèn)題

各地政府對公路、橋梁亂設收費站，亂罰款確實(shí)令人非常頭痛。一些地方收費站管理混亂，大量繳費被中飽私囊，很多人都希望盡快終結這種混亂局面。但是，中國的事情不是中央政府一家的事情，需要調動(dòng)地方各級政府共同參與解決。首先是中央政府能不能做到燃油稅的“專(zhuān)款專(zhuān)用”，這筆錢(qián)會(huì )不會(huì )又去用于“拆了東墻，補西墻”，最終還有多少用在全國的道路建設上。而地方也會(huì )因為沒(méi)有了相關(guān)收入，不在道路建設上配套投資，影響整個(gè)國家的基礎設施建設。

實(shí)際上，僅僅依靠養路費和過(guò)路費是根本不能滿(mǎn)足全國各地道路建設的投資需求，“要致富，先修路”，各級政府正是在這一思想的推動(dòng)下，積極參與配套投資道路建設和養護。在研究中國速度中，特別是與印度進(jìn)行對比，專(zhuān)家們認為：包括道路系統在內的基礎設施不斷完善，是中國今天實(shí)現競爭力的重要優(yōu)勢。

而道路是一個(gè)配套網(wǎng)絡(luò )，有主、有輔、有干、有支，不可能都是由中央財政來(lái)安排。車(chē)多流量大的地方，也是道路建設壓力大的地方，需要在道路上多投資，收費自然也是理所當然，這其實(shí)是一個(gè)具有市場(chǎng)化特征的行為。如果全部要靠燃油稅解決，什么地方該建路，什么地方該擴路，什么地方該養護，北京怎么能清楚。如何合理分配投資，更是一些會(huì )引發(fā)頗多爭議的問(wèn)題。應該區別“治亂”和合理收費，管理問(wèn)題不是稅收機制就能徹底解決的。90年代中，我常常往返于北京和唐山之間，那時(shí)路上還不收費，結果半路上村民們經(jīng)常將低洼道路上的排水溝堵住，一下雨道路就積水，所有的車(chē)不得不按照村民指引從村子里繞過(guò)，每輛車(chē)收10元。河北三河曾是全國出了名的亂罰款，每次路經(jīng)哪里總是莫名其妙被罰款，直到以后各縣可以收取過(guò)路費了，地方政府有了利益了，這些問(wèn)題才逐漸得以解決。所以，將管理不到位和稅收體制混為一談恐怕是難以解決問(wèn)題。

燃油稅能否解決節能問(wèn)題

將燃油稅與節能相聯(lián)系，恐怕也是一廂情愿。中國花錢(qián)最無(wú)所顧忌的不是政府機關(guān)，就是國有企業(yè)，或者是可以轉嫁給公共買(mǎi)單的尋租者。中國平均每輛車(chē)油耗高達2.3噸油，相當每年加油31724公升，油費15545元。一輛普通家用轎車(chē)百公里8公升，消耗這些油一年要瘋狂飚車(chē)39655公里，平均每天開(kāi)109公里。中國的2200萬(wàn)輛私家車(chē)有幾輛可以這么開(kāi)法？誰(shuí)消耗了這些油可想而知。

靠油價(jià)上漲能夠抑止公款消費嗎？這幾年來(lái)93號汽油零售價(jià)格從2元/升上漲到5元，領(lǐng)導的公車(chē)從1.6升的桑塔納到1.8T的帕薩特，到今天的3.0升奧迪A6L。隨著(zhù)國家經(jīng)濟的發(fā)展，政府財政收入十年來(lái)都超過(guò)GDP的一倍以上，公車(chē)也越來(lái)越多，越來(lái)越好，越來(lái)越普及。油價(jià)上漲，自然要進(jìn)一步增加各級財政支出，中央的財政不夠了可以加稅，地方的財政不夠了可以加費，鄉鎮村里的費用不夠了可以攤派，最后還是“領(lǐng)導和領(lǐng)導的家屬親友，領(lǐng)導司機和領(lǐng)導司機的家屬親友”誰(shuí)也少不了用車(chē)加油。

認為征收燃油稅可以鼓勵發(fā)展小排量汽車(chē)，實(shí)現節約油耗恐怕更是一廂情愿。自從去年發(fā)展小排量汽車(chē)以來(lái)，小排量汽車(chē)的銷(xiāo)售是直線(xiàn)上升，但中大排量的汽車(chē)也未見(jiàn)降低。該買(mǎi)大車(chē)的還是買(mǎi)大車(chē)，一些國際高檔品牌紛紛進(jìn)軍中國市場(chǎng)，為了迎合中國各級官員和企業(yè)領(lǐng)導的喜好，都將車(chē)身加長(cháng)，最典型的就是奧迪A6L，市場(chǎng)是如日中天。而不肯加長(cháng)的企業(yè)，汽車(chē)就是不好賣(mài)，寶馬5系列就是一個(gè)例子。由于小排量汽車(chē)降價(jià)免稅，導致許多本來(lái)還不具備汽車(chē)消費能力的家庭，也紛紛提前進(jìn)入了汽車(chē)時(shí)代。結果是將城市里的大路小路通通塞的滿(mǎn)滿(mǎn)的，大家一起抱怨堵車(chē)、抱怨環(huán)境污染、抱怨油價(jià)上漲。燃油稅制止不了能源浪費，將進(jìn)一步增加各級財政和社會(huì )負擔，解決能源浪費問(wèn)題最終還是要靠市場(chǎng)化的深入。實(shí)現燃油稅雖然也解決了“多跑路，多繳費”，但是“誰(shuí)跑路，誰(shuí)繳費”就不好說(shuō)了。

燃油稅能否解決公平問(wèn)題

中國汽車(chē)保有量約為3800多萬(wàn)輛，汽車(chē)至多消耗的燃油只有1億多噸。而一年中國消耗3億多噸石油，剩下的2億噸除了化工以外，相當一部分是發(fā)電、鐵路、船運、航空，或者是農牧漁業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)都需要大量油品，但他們確不使用公路，為什么要承擔道路建設的義務(wù)？如果將這些用途的燃油另行定價(jià)，又怎么能保障這些非交通用途的燃油不會(huì )成為汽車(chē)的燃料。一個(gè)700萬(wàn)人的香港為了區別汽車(chē)和其他用途，將柴油加色區別為紅油和普通油，還多有人打主意，何況13億人的一個(gè)中國大陸，將來(lái)怎么管？

中國的8億農民好不容易被減免了500億農業(yè)稅，化肥漲漲價(jià)、柴油漲漲價(jià)，這500億近乎轉為石油公司的利潤。對于城里人，燃油不一定是必需品，油價(jià)高了可以乘公共汽車(chē)、地鐵，但是對于農民和漁民，燃油是生產(chǎn)生活的必須品。沒(méi)有燃油抽水機就不能抽水灌溉，一年的收成就可能化為烏有；沒(méi)有燃油漁船就不能出海，一家老小就沒(méi)得生計。收取燃油稅是為了“多用路，多燒油，多納稅；少用路，少燒油，少納稅；不用路，不燒油，不納稅”的公平原則，但是，農民的抽水機和漁民的漁船從不上路，為什么要交納與公路有關(guān)的稅。

我每年要到內蒙草原騎馬，那里的居民點(diǎn)之間相距甚遠，在草原上是沒(méi)有什么現代意義的道路，許多時(shí)候不得不依賴(lài)越野車(chē)作為基本的交通運輸工具。如果大幅度提高油價(jià)必然給牧民的生活帶來(lái)嚴重后果，如果告訴他們這種負擔是來(lái)自與他們毫無(wú)關(guān)系的公路建設稅收，他們將會(huì )作合感想。2006年，山東菜農因為油價(jià)上漲，運輸企業(yè)販運蔬菜無(wú)利可圖，導致大量蔬菜爛在田間，蒙受了很大損失。為了解決油價(jià)上漲給農民造成的負擔，中央財政撥款對農民進(jìn)行補貼，結果有多少錢(qián)能夠真正到達農民的手中？在中國，要想將中央補貼最終送到鏈條最末端的農民手里，恐怕是比“登陸火星”還要復雜的曠世難題。

不可否認，人民代表和許多公民處于希望控制中國石油消耗和環(huán)境污染的愿望，建議盡快征收燃油稅。但是中國目前的管理機制，很多好的政策不一定能夠順利貫徹執行，一些看上去好的機制，也不一定會(huì )產(chǎn)生好的效果。實(shí)施燃油稅首先帶來(lái)的問(wèn)題是減少了地方道路建設專(zhuān)項財政收入，而且帶來(lái)30萬(wàn)路政人員下崗轉崗，必然會(huì )遭到地方各級政府的抵制，影響他們建設道路、維護道路和管理道路的積極性。道路是一個(gè)涉及邊邊角角的問(wèn)題，僅僅靠中央，沒(méi)有地方的主動(dòng)性是不可能解決好的，改革開(kāi)發(fā)29年，多少成績(jì)不是依靠地方發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng )造性實(shí)現的。歷史的經(jīng)驗也告訴我們，計劃經(jīng)濟搞了29年，這一類(lèi)事情靠中央是很難管好的，而且還會(huì )造成地方各級政府層層欺瞞中央等一系列新問(wèn)題，必須慎之又慎。