中國電價(jià)改革何去何從？

中國1996年頒布的《電力法》就規定“同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)”，但這個(gè)最基本的電價(jià)原則在發(fā)電領(lǐng)域一直沒(méi)有執行。中國的發(fā)電價(jià)格至今都要由審批決定。審批主要內容是成本和利潤，成本高的批給高電價(jià)，成本低的批給低電價(jià)。任何發(fā)電企業(yè)成本和利潤的增加都需申報審批，然后以“宏觀(guān)調控”的名義在全社會(huì )提漲銷(xiāo)售電價(jià)，稱(chēng)之“順價(jià)”或“疏導電價(jià)矛盾”，最后都“順”到電力消費者身上去消化。供電緊缺時(shí)急需“順價(jià)”，供電寬松時(shí)又是“疏導電價(jià)矛盾”的大好時(shí)機，所以不論形勢好壞，電價(jià)走勢從來(lái)都單邊上揚，這違反了市場(chǎng)規律。這是許多地區占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實(shí)際支付的可比價(jià)格水平已高于美國等發(fā)達國家的原因。

近幾年電力業(yè)大力呼吁，建議盡快實(shí)行“水火同價(jià)”。這其實(shí)是推行電力價(jià)格市場(chǎng)化形成機制的代名詞，是建議遵從經(jīng)濟規律，而不是說(shuō)要把水電價(jià)格審批得跟火電價(jià)格一樣高。

宣傳“水火同價(jià)”，是在與“電價(jià)改革就會(huì )導致銷(xiāo)售電價(jià)上漲”的危言遙相呼應。無(wú)獨有偶，“改革就會(huì )漲價(jià)”這個(gè)缺乏科學(xué)道理的論斷，與十年前的“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)就沒(méi)人投資建電廠(chǎng)了，全國都會(huì )嚴重缺電”的著(zhù)名警句同出一轍。說(shuō)穿了，是在用大幅度提漲銷(xiāo)售電價(jià)的前景，對整個(gè)電力行業(yè)市場(chǎng)化改革“將軍”。

1.不同方式所生產(chǎn)的電力都是商品

各種不同發(fā)電方式所生產(chǎn)的電力，都是同樣的商品，給使用者帶來(lái)的效用相同，從消費者那里能夠討到的價(jià)格必然就是相同的。因為用戶(hù)是在消費“電力”這種商品，而不是消費煤炭、天然氣、水、核材料等原料。至于成本高低，對從事競爭性業(yè)務(wù)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，完全是自己產(chǎn)品競爭力的問(wèn)題，用不著(zhù)行政部門(mén)管。即使商品成本沒(méi)有任何變化，也常常會(huì )因消費需求變化引起市場(chǎng)價(jià)格變化，而與發(fā)電方式和成本并無(wú)直接關(guān)系。如果行政管理者過(guò)于熱心地為競爭性企業(yè)的成本和盈利操心，按照發(fā)電方式及其不同成本，分門(mén)別類(lèi)地審批、規定價(jià)格，雖然工作既重要又熱鬧，但違反了經(jīng)濟科學(xué)的規律，結果會(huì )造成市場(chǎng)供求關(guān)系扭曲。

2.上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)

《電力法》中的“上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)”，已經(jīng)樸素地表達了這個(gè)道理。國務(wù)院2003年批準的《電價(jià)改革方案》，基本思路也是首先對電網(wǎng)企業(yè)單獨定價(jià)，然后放開(kāi)對發(fā)電價(jià)格和用電價(jià)格的政府管制，讓發(fā)電企業(yè)與電力用戶(hù)直接進(jìn)行電力交易，通過(guò)討價(jià)還價(jià)形成市場(chǎng)價(jià)格。這樣，電力作為同一種商品，在市場(chǎng)里的價(jià)格自然就會(huì )是相同的。當然，風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源在一定發(fā)展階段還需要政府在市場(chǎng)價(jià)格基礎上給予政策扶持。

至于有些電廠(chǎng)因技術(shù)特點(diǎn)所限，在發(fā)電時(shí)間和出力大小方面“不由自主”，不應屬于電能質(zhì)量問(wèn)題，能夠上網(wǎng)運行的電力，物理參數都是相同的。國際上成熟的電力市場(chǎng)并不存在“垃圾電”這類(lèi)歧視性概念，因為只要實(shí)行“分時(shí)計價(jià)”就可看出，在同一計價(jià)時(shí)段內，是所有發(fā)電機組共同提供的電力電量滿(mǎn)足了電力供應，因而該時(shí)段內每度電的貢獻是相同的，缺一不可。在某一時(shí)段，不能說(shuō)是最后加入的那臺發(fā)電機組才滿(mǎn)足了最高電力負荷需求。所以，“同時(shí)同價(jià)”比“同質(zhì)同價(jià)”表達更為清晰，因為它更直接地反映出電這種商品在時(shí)間過(guò)程中稀缺程度的變化。

電力盡管具有“產(chǎn)供用”三個(gè)環(huán)節在同一瞬時(shí)發(fā)生的特點(diǎn)，但并不改變某種商品對于消費者的效用相同，其市場(chǎng)價(jià)格有相同的科學(xué)規律。正是基于這個(gè)規律，英、澳、美、歐盟等早已建立了發(fā)達的電力市場(chǎng)，有些已經(jīng)發(fā)展到取消電網(wǎng)企業(yè)作為單一購買(mǎi)方的“競價(jià)上網(wǎng)”辦法，代之以全部電量都由發(fā)電商與用電戶(hù)或配電商簽訂各類(lèi)購電合同、自行商定電價(jià)的高級階段。經(jīng)營(yíng)輸電網(wǎng)絡(luò )的企業(yè)不再被允許“買(mǎi)賣(mài)電力”，而只能做“傳輸電力”業(yè)務(wù)，這使電力成為一種高度市場(chǎng)化的普通商品，顯著(zhù)地提高了電力系統整體效率和經(jīng)濟性。

中國電力工業(yè)市場(chǎng)化改革于2000年前后起步，然而，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)后，電力體制改革的核心任務(wù)--電價(jià)市場(chǎng)化形成機制改革卻止步不前。當今世界上已沒(méi)有幾個(gè)國家還像我們一樣，在發(fā)電和用電環(huán)節這樣典型的市場(chǎng)競爭領(lǐng)域，仍由行政審批來(lái)規定全部發(fā)電電價(jià)和用電電價(jià)，將市場(chǎng)上時(shí)刻變化的電力供求關(guān)系牢牢罩在審批制度之內。而對最該盡快實(shí)行政府單獨定價(jià)單獨監管的電網(wǎng)環(huán)節，在十年后的今天，卻依然處于“全部電力的惟一購買(mǎi)方和銷(xiāo)售方”的壟斷地位，所有收入都來(lái)自發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)和終端用戶(hù)電費之間價(jià)差，這是一種落后模式，將我們與世界先進(jìn)電力管理體制的距離越拉越遠。

現在，中國的電價(jià)改革“千呼萬(wàn)喚不出來(lái)”，電力是商品的概念甚至都開(kāi)始“被模糊”。改革不進(jìn)則退，不少水電站被規定，江河里的水，流過(guò)不同的水輪機所發(fā)出的電量要執行不同的上網(wǎng)電價(jià)。在這樣的環(huán)境下，只有想方設法做大成本去討要電價(jià)了。

現在業(yè)界聽(tīng)到最多的是：“只要把水電電價(jià)提高一兩分錢(qián)，就能解決許多移民困難。”這種天真的建議的出發(fā)點(diǎn)是希望加快水電發(fā)展，但客觀(guān)效果卻是夯實(shí)計劃體制基礎，在市場(chǎng)競爭領(lǐng)域內繼續對商品價(jià)格實(shí)行行政管理、依賴(lài)官員裁量、按照成本定價(jià)的模式。

原能源部老部長(cháng)黃毅誠在最近發(fā)表的《核電定價(jià)機制必須改革》的文章中談到：“最最重要的一條，就是要改變現在核電價(jià)格的制定辦法，不能誰(shuí)的造價(jià)高，誰(shuí)就能賣(mài)高價(jià)電。”因實(shí)行按項目的成本審批定價(jià)，導致人為抬高工程造價(jià)的現象在全國盛行，中國電力行業(yè)在上世紀90年代已經(jīng)歷過(guò)，常規火電廠(chǎng)每千瓦造價(jià)曾經(jīng)向匪夷所思的8000元攀升!給國家造成了難以估量的巨大經(jīng)濟損失。

3.標桿電價(jià)最多是過(guò)渡性措施：

如果審批確定具有一定代表性的“分類(lèi)標桿電價(jià)”，比起過(guò)去的“一廠(chǎng)一機一價(jià)”，似乎是個(gè)進(jìn)步。但關(guān)鍵是，“標桿”仍舊是單獨以企業(yè)成本為基礎的人為安排，是一種不考慮用電戶(hù)需求情況的單向規定。所以，“標桿”無(wú)法反映市場(chǎng)上時(shí)刻變化的電力供需關(guān)系。事實(shí)上，只要考慮成本因素，標桿電價(jià)就要設為多種，像水電、火電、核電，發(fā)電成本各不相同;水電還準備按各水庫的調節性能，分為日調節、周調節、月調節、季調節、年調節、多年調節;火電要分為脫硫、不脫硫、燃用高硫煤、燃用低硫煤、水冷、空冷、供熱、凝汽、常規鍋爐、循環(huán)流化床鍋爐;核電要分新的、老的、進(jìn)口的、國產(chǎn)的、輕水冷卻的、重水冷卻的;這么多種標桿電價(jià)，還規定了每個(gè)省各不相同，標桿總數還需再乘以30……這與過(guò)去的“一廠(chǎng)一價(jià)”有多大區別?可見(jiàn)，標桿電價(jià)最多是過(guò)渡性措施，是因電價(jià)改革滯后“不得已而為之”。還是要加快電價(jià)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，盡快轉為由市場(chǎng)供需關(guān)系形成電價(jià)。若將過(guò)渡性措施作為常態(tài)管理和運行方式，或者用人為制定的、以成本審批為特征的“標桿電價(jià)”改頭換面代替電價(jià)市場(chǎng)化形成機制，實(shí)不可取。

4.成本定價(jià)成為節能減排之累

發(fā)電環(huán)節成本定價(jià)模式，既浪費能源又污染環(huán)境，對國家的節能減排戰略有重大負面影響。

一方面，由于每臺發(fā)電機組運行的年度利用小時(shí)數是計算其發(fā)電成本的主要參數，為了執行審定的發(fā)電成本，迄今仍必須給各類(lèi)各臺發(fā)電機組平均分配發(fā)電量年度計劃指標。也就是說(shuō)，在實(shí)時(shí)電力調度中，高煤耗燃煤機組發(fā)電量計劃指標尚未完成時(shí)，先進(jìn)節能機組要減發(fā)讓路;燃煤火電廠(chǎng)發(fā)電量計劃尚未完成時(shí)，水電要棄水、核電要壓減負荷。僅因執行這種與成本定價(jià)模式配套的計劃發(fā)電調度方式，使中國電力系統生產(chǎn)同樣的發(fā)電量，每年白白多燒煤炭近一億噸。而國務(wù)院2007年批準試點(diǎn)的《節能發(fā)電調度辦法》，也因沒(méi)有改變成本定價(jià)模式，至今無(wú)法推行。

另一方面，煙氣脫硫是燃煤電廠(chǎng)整體運行中的一個(gè)流程，建設和運行脫硫裝置本來(lái)是火電企業(yè)必須遵守的行業(yè)規范。然而，對燃煤電廠(chǎng)的環(huán)保管理不是采用國際通行方式--根據火電廠(chǎng)運行實(shí)際排放煙氣中的含硫量處以罰款，多排放多罰款，少排放少罰款，反而是增設一道行政審批程序，對各火電廠(chǎng)建設的各種類(lèi)型的脫硫裝置單獨審核、額外加價(jià)，只要有脫硫裝置，就能再多得幾分錢(qián)電價(jià)，燒高硫煤還可得到更高電價(jià)。加價(jià)費用每年數百億元，要由全體消費者“順價(jià)”買(mǎi)單。這樣的環(huán)保價(jià)格政策，盡管彰顯了行政審批權力，卻讓排放污染物的發(fā)電方式得到遠高于清潔電力的價(jià)格。由于加價(jià)與脫硫裝置運行的可用率和實(shí)際排硫業(yè)績(jì)并無(wú)關(guān)聯(lián)，發(fā)電企業(yè)為節省運營(yíng)費用會(huì )不定期的關(guān)閉脫硫設施，消費者增加了支出卻難以收到減排實(shí)效。

電價(jià)如何改

市場(chǎng)競爭領(lǐng)域中的成本定價(jià)機制是水電的悲哀，作為水電移民管理辦法改革的前提條件，電力定價(jià)模式首先需要盡快改革。

1，改革國有電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核辦法

嚴格區別對競爭性發(fā)電業(yè)務(wù)和自然壟斷性電網(wǎng)業(yè)務(wù)的不同考核方式，對前者考核單位資產(chǎn)利潤率，即考核其經(jīng)濟效益;對后者考核單位資產(chǎn)輸、配電量，即考核其經(jīng)營(yíng)效率。不應考核國有發(fā)電企業(yè)的“資產(chǎn)總量排名”“發(fā)電裝機總量排名”等“紙老虎”指標，還應避免“資產(chǎn)總量末位淘汰”這類(lèi)可能促使發(fā)電企業(yè)非理性發(fā)展的政策;不應考核電網(wǎng)企業(yè)的盈利水平，因為壟斷企業(yè)的盈利當由國家規定和控制，不是越多越好。

2，確定輸電，配電過(guò)網(wǎng)電價(jià)：

在不改變電網(wǎng)原有物理聯(lián)結格局和發(fā)展規劃的前提下，區分面向電力資源配置的輸電設施和面向用戶(hù)供電的配電設施的不同功能，劃小電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)核算單位，按照“合理成本加規定利潤”的規則，并通過(guò)在同類(lèi)企業(yè)之間進(jìn)行資產(chǎn)量、輸配電量和運營(yíng)效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實(shí)行單獨定價(jià)，確定并公布其年度準許收入總量和相應的輸電、配電所有路徑的過(guò)網(wǎng)電價(jià)。國家對電網(wǎng)企業(yè)單獨定價(jià)的結果，主要應體現：充分保證各級電網(wǎng)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和發(fā)展建設所需要的合理、充足和穩定的收入，并使之與發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)的交易情況脫鉤，與電力供求關(guān)系形成的發(fā)電和用電價(jià)格隔離。

目前在輸配電價(jià)改革方面，國家既定的“劃小電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)核算單位、從而實(shí)現政府對各級電網(wǎng)企業(yè)分別單獨定價(jià)”這項最為關(guān)鍵的工作多年來(lái)一直未啟動(dòng)，而在2006年、2007年兩次以正式文件頒布“分省電網(wǎng)輸配電價(jià)標準”，公布了各省電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)每千瓦時(shí)電量的平均輸配電價(jià)約在0.09元至0.13元上下，但并未說(shuō)明該標準如何付諸實(shí)施;標準與電網(wǎng)企業(yè)的實(shí)際運營(yíng)效率、結算上網(wǎng)電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)實(shí)際執行情況和售電現金實(shí)際收入總量等財務(wù)運行情況之間關(guān)系如何;沒(méi)有劃分各大區域、各省、各市縣電網(wǎng)企業(yè)的成本和利潤率;特別是在國務(wù)院做出的“主輔分開(kāi)”決策尚未難完成的情況下，該標準并未反映出電網(wǎng)企業(yè)的設計施工等輔業(yè)及“三產(chǎn)多經(jīng)”的成本和利潤在其中的總量和比重;電力監管部門(mén)對標準實(shí)施中監管情況如何;電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)對此意見(jiàn)如何。如果這些情況都不清楚，已經(jīng)頒布的標準是根據什么制定的?出臺這些標準的用途是什么?如果這些情況都清楚了，那么是否意味著(zhù)國家對各級各地電網(wǎng)企業(yè)單獨定價(jià)這場(chǎng)“改革攻堅戰”在三年前已經(jīng)結束，只差信息公開(kāi)了?這些問(wèn)題是需要負責任地回答的。

3，用電戶(hù)與發(fā)電及輸電企業(yè)簽訂購電合同

以完成上述兩方面工作為前提，按照用電戶(hù)的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規定由用電戶(hù)與發(fā)電企業(yè)通過(guò)直接交易，簽訂各類(lèi)購電合同，自行確定電力、電量和電價(jià)。所簽合同交付電力調度機構執行后，由用戶(hù)按國家規定向電網(wǎng)企業(yè)繳納過(guò)網(wǎng)費。較低電壓等級的零散用電戶(hù)可委托相關(guān)配電企業(yè)代簽與發(fā)電商的購電合同，并由地方政府監管。電監會(huì )《關(guān)于印發(fā)《跨省跨區電能交易基本規則(試行)》通知2013年1月1日執行

需要反復強調的：包括試點(diǎn)工作在內，開(kāi)展電力直接交易的前提條件，必須是完成對各個(gè)電網(wǎng)企業(yè)的單獨定價(jià)和單獨監管。實(shí)際上這也是發(fā)展新能源等分布式能源和智能電網(wǎng)、微電網(wǎng)的必要條件。過(guò)去的實(shí)踐已經(jīng)證明，如果不能做到將電網(wǎng)企業(yè)的收入與發(fā)電企業(yè)和電力用戶(hù)的交易情況相隔離，“競價(jià)上網(wǎng)”“大用戶(hù)直購電”等所謂的電價(jià)改革，都會(huì )演變成一出出“從電網(wǎng)那里討些便宜電”的鬧劇，剛剛起步的太陽(yáng)能發(fā)電等分布式能源亦將受到制約，造成浪費。

4，建議取消銷(xiāo)售電價(jià)中諸如三峽基金及南水北調重大水利建設基金、農網(wǎng)還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)等名目繁多的各類(lèi)附加收費，讓終端電價(jià)真切地反映市場(chǎng)供求。同時(shí)，將上述所需資金來(lái)源全部轉為在化石燃料發(fā)電量環(huán)節或全社會(huì )化石燃料燃燒量環(huán)節征收環(huán)境影響稅，向國際主流思路靠攏：多排放多收稅，少排放少收稅，不排放不收稅，鼓勵節能減排，支持清潔電力。

我們需要把國家調控經(jīng)濟的宏觀(guān)措施，諸如利率、稅收、進(jìn)出口政策等用好用足，而不宜對商品價(jià)格直接施加人為安排。因為價(jià)格僅僅是商品供需情況的反映，性質(zhì)上屬于一種信號，拿它作為調控手段或“杠桿”，會(huì )使市場(chǎng)供求信號扭曲失真。

通過(guò)上述電價(jià)改革，以項目經(jīng)濟性取決于市場(chǎng)商業(yè)電價(jià)水平作為水電項目開(kāi)發(fā)建設的前提和邊界條件，對水電建設中的水庫移民安置辦法按“以人為本、因地制宜”的原則全面改革，徹底改變以往在僵化的計劃指標體系下，脫離實(shí)際、大而化之、敷衍了事的移民工作方式。不再實(shí)行全國統一的水電站水庫移民搬遷安置經(jīng)濟補償標準等“一刀切”的計劃指標體系。

市場(chǎng)競爭領(lǐng)域中的價(jià)格管制是中國經(jīng)濟生活中傳統計劃體制的最后一塊領(lǐng)地。實(shí)踐證明，在這樣的管制下，商品價(jià)格不能反映市場(chǎng)供需關(guān)系，建設項目經(jīng)濟可行性的邊界條件難以確定，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)缺乏主觀(guān)能動(dòng)性，不但水電無(wú)法再發(fā)展，整個(gè)電力工業(yè)運行也每每陷入危機。2008年的“煤電聯(lián)動(dòng)”，用行政規定將高度市場(chǎng)化的煤炭?jì)r(jià)格和全面管制下的電力價(jià)格綁在一起，結果引發(fā)兩者脫離市場(chǎng)需求輪番上漲，險些將能源系統推到崩潰的邊緣，教訓十分深刻。

電價(jià)改革是電力體制改革的核心任務(wù)，而黨中央和國務(wù)院做出的改革決策，卻因各利益體的阻力，至今無(wú)法推行。反觀(guān)電力體制改革邁出的第一步，廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)取得巨大的經(jīng)濟社會(huì )效益，大家當然可以感到，能源工業(yè)一旦實(shí)行市場(chǎng)機制，將給中國經(jīng)濟注入多么大的活力和動(dòng)力!也正因如此，業(yè)界上下拭目以待：電價(jià)改革，何去何從。