電改試金石

電力改革延宕十年而未決，堪稱(chēng)中國改革的一面鏡子，改革的得失興替，均可在鏡中一窺端倪。

簡(jiǎn)言之，改革理念是否清晰，改革決心是否堅定，決定了改革進(jìn)程是否順利。理念清晰、決心堅定，所有的問(wèn)題都不是問(wèn)題。反之，所有的不成問(wèn)題都會(huì )成為無(wú)法逾越的問(wèn)題。

20年來(lái)，中央文件反復重申，中國經(jīng)濟改革的目標，是建立并完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制。何謂建立并完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟？三句話(huà)：把市場(chǎng)建起來(lái)，讓價(jià)格起作用，政府依法監管。前兩句話(huà)講的是市場(chǎng)，第三句話(huà)講的是法治，合起來(lái)就是法治的市場(chǎng)經(jīng)濟。說(shuō)得再通俗點(diǎn)就是自由競爭的同時(shí)必須守規矩。誰(shuí)來(lái)保證市場(chǎng)主體守規矩？政府。

2000年6月時(shí)任中共中央總書(shū)記江澤民對此非常清楚，他用一句話(huà)就平息了電力體制要不要改革的爭論——不能既打籃球又吹哨子。當時(shí)，國家電力公司一統中國電力行業(yè)江山，仍然政企不分，是不掛電力部牌子的電力部。

“不能既打籃球又吹哨子”，這就是市場(chǎng)經(jīng)濟的理念。既然決定了要搞市場(chǎng)經(jīng)濟，就必須厘清政府與市場(chǎng)的邊界，政府既當運動(dòng)員又當裁判員，自己先壞了規矩，如何讓別人守規矩？

接下來(lái)由時(shí)任總理朱镕基負責實(shí)施電力改革。他同樣用一句話(huà)就平息了電力改革無(wú)比復雜、不可輕舉妄動(dòng)的阻力——七個(gè)常委中有四個(gè)學(xué)電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話(huà)！

這就是改革決心。有決心才能有行動(dòng)，一年多后電力改革方案（國發(fā)[2002]5號文）出臺——廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、重組電網(wǎng)、競價(jià)上網(wǎng)、設立電監會(huì )。

廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)重組電網(wǎng)是打破壟斷，打破壟斷才能有競爭，有競爭才能有市場(chǎng)。競價(jià)上網(wǎng)是要變政府定價(jià)為市場(chǎng)定價(jià)，完成這個(gè)轉變價(jià)格才能起作用，才能發(fā)揮引導資源配置的杠桿作用。電監會(huì )就是監督各市場(chǎng)主體是否守規矩的裁判員。

2003年溫家寶繼任總理后，國務(wù)院又出臺了電價(jià)改革方案（國辦發(fā)[2003]62號文）、深化電力體制改革的方案（國辦發(fā)[2007]19號文），確立了“發(fā)電、售電價(jià)格由市場(chǎng)競爭形成；輸電、配電價(jià)格由政府制定”的電價(jià)改革目標，和“加快電力市場(chǎng)建設、實(shí)施輸配分開(kāi)試點(diǎn)、全面推進(jìn)電價(jià)改革”的電力體制改革總體目標。19號文甚至對“十一五”期間的電改任務(wù)給出了時(shí)間表。

至此，電力改革的頂層設計已經(jīng)完善，電改完成理當指日可待。然而誰(shuí)都沒(méi)想到，此后六年，電改竟在互相推諉中一事無(wú)成。電監會(huì )認為自己想改革但沒(méi)權力，價(jià)格部門(mén)認為電網(wǎng)企業(yè)成本不厘清就沒(méi)法放棄政府定價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)認為先改的應該是電價(jià)而非電網(wǎng)，地方政府則認為經(jīng)濟增長(cháng)是硬道理，不管怎么改，都不能漲電價(jià)。

爭執聲中，一些原本清晰的問(wèn)題又變模糊了。比如電是不是商品，要不要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟下供求決定價(jià)格的規律？

顯然，沒(méi)有頂層執行，再好的頂層設計都白搭！電力體制改革如此，經(jīng)濟體制改革如此，一切改革都是如此！

而頂層執行的前提，是清晰的改革理念和堅定的改革決心。如果網(wǎng)上有點(diǎn)牢騷就恨不得把饅頭拉面的價(jià)格都管起來(lái)，宏觀(guān)經(jīng)濟有點(diǎn)波動(dòng)就投鼠忌器，游說(shuō)聲音一大就舉棋不定，那只能說(shuō)明頂層對什么是市場(chǎng)經(jīng)濟認識模糊。沒(méi)有認識，何談決心？沒(méi)有決心，何談建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟？

電改蹉跎之中，中國迎來(lái)領(lǐng)導人交接。新的領(lǐng)導人反復宣示：改革是中國最大的紅利，要以更大的勇氣和決心推動(dòng)改革，要把錯裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手，要壯士斷腕、言出必行。

盛哉斯言！拭目以待。

——編者

電力改革雖然自2008年起即陷入停頓，但卻從未淡出人們的視野。隨著(zhù)新政府的成立，“重啟電改”再次成為輿論焦點(diǎn)。

3月18日，國家電監會(huì )剛剛摘牌并入國家能源局，一則“最高決策層決心把國家電網(wǎng)公司一拆為五”的傳聞便引發(fā)行業(yè)震蕩。國網(wǎng)系上市公司股價(jià)應聲大跌，發(fā)電企業(yè)上市公司股價(jià)則大漲。

國家電網(wǎng)公司如何定位，的確是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節，但“一拆為五”并非既定方案。

原電監會(huì )政策法規部體改處處長(cháng)劉建平3月初撰文評價(jià)三種主要的備選方案，認為電網(wǎng)分拆方案是“收效中、成本高、風(fēng)險中”。“收效中、成本中、風(fēng)險小”的方案是網(wǎng)售分開(kāi)，剝離電網(wǎng)的售電環(huán)節，輸配環(huán)節仍保留在電網(wǎng)企業(yè)。“收效大、成本高、風(fēng)險中”的方案是輸配分開(kāi)，原國家電網(wǎng)公司只負責跨區輸電，配售環(huán)節由以省為單位的獨立配電公司完成。

《財經(jīng)》記者問(wèn)詢(xún)了多名接近決策層的官員和學(xué)者，均被告知：在能源管理機構調整基本到位之前，不可能決策具體選項。

按照國務(wù)院機構改革方案，重組后的國家能源局負責研究并提出能源體制改革的方案建議，具體方案由國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司擬定，決策權則在國務(wù)院和中央高層。

據《財經(jīng)》記者了解，拆分國家電網(wǎng)的方案被熱炒，并非來(lái)自決策層“自上而下”的意志，而是來(lái)自電力業(yè)內人士“自下而上”的推動(dòng)。

“電力行業(yè)需要新企業(yè)，新位置。”一位了解內情的人士告訴《財經(jīng)》記者，新能源局的三定方案正在制定，不可能全盤(pán)接受原國家電監會(huì )300人的編制，向企業(yè)分流是必然的選擇。除此之外，五大發(fā)電公司的高層中也有人有向電網(wǎng)公司流動(dòng)的意愿。

無(wú)論如何，新一屆領(lǐng)導班子表達了強烈的改革意愿，在剩下的經(jīng)濟改革“硬骨頭”里，電力改革的理論準備、輿論準備、國際經(jīng)驗、國內探索都已非常充分，因此相對“好啃”。而在“下嘴”之前仔細梳理檢討過(guò)去十年的成敗得失，對未來(lái)的改革實(shí)踐無(wú)疑意義重大。

“主輔分離”縮水

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程被剔出主輔分離對象，國資委又不顧國家能源局反對批準國家電網(wǎng)收購上游設備制造企業(yè)，“主輔分離”距最初的改革目標大為縮水

電力是影響最大的基礎產(chǎn)業(yè)，電力體制也是新中國成立以來(lái)各工業(yè)部門(mén)中體制變化最多、管理機構調整最多的行業(yè)之一，共進(jìn)行了十次重大變革，兩設水電部、三設電力部，還經(jīng)歷了燃料工業(yè)部、能源部、經(jīng)貿委、電監會(huì )、能源局等復雜的沿革。

上世紀80年代，電力市場(chǎng)化改革成為全球潮流。因為時(shí)常發(fā)生“電荒”，中國政府鼓勵社會(huì )集資辦電，多元投資；90年代中后期，中國未并入電網(wǎng)的獨立電廠(chǎng)的裝機容量，約占到當時(shí)總裝機容量的一半，“電荒”局面大為緩解。

1998年國家電力總公司開(kāi)始進(jìn)行“省為實(shí)體”的組織結構調整，即建立省級電力公司，打破原有的大區電網(wǎng)結構。實(shí)踐表明，省公司各自為政，嚴重影響了電力資源的有效利用。

二灘水電站“棄水事件”正是當年省間壁壘的典型案例，成為2002年電力改革的導火索。四川省二灘水電站利用世界銀行貸款建造，是當時(shí)中國最大的水電站，投產(chǎn)之初即陷入虧損。清華大學(xué)國情研究院主任胡鞍鋼2000年4月撰寫(xiě)的一份調研報告顯示，1998年-2000年，二灘水電站實(shí)際發(fā)電量?jì)H占其可發(fā)電量的41％。

該事件引起了中國高層的關(guān)注。2000年6月8日，時(shí)任中共中央總書(shū)記江澤民就此表態(tài)。第一，二灘事件反映的是體制問(wèn)題，國家電力公司“既打籃球，又吹哨子”造成機會(huì )不均等，必須進(jìn)行改革；第二，授權國務(wù)院總理朱镕基全權負責電力改革。

2002年2月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，提出“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)”的十六字改革方針，成立了電監會(huì )和國務(wù)院電力體制改革領(lǐng)導小組。這就是著(zhù)名的5號文。5號文第一次以國務(wù)院文件的方式明確了電力改革的市場(chǎng)化方向，是指導電改的綱領(lǐng)性文件。

5號文發(fā)布當年，即實(shí)現了發(fā)電、輸電環(huán)節的縱向拆分，成立了五大發(fā)電公司，以及國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大輸電公司。在國有獨資的國家電網(wǎng)公司之下，成立了華北、東北、西北、華東、華中五家區域電網(wǎng)有限責任公司或股份有限公司。國網(wǎng)公司負責跨區域的電力交易和調度，區域公司負責本區域電網(wǎng)運營(yíng)。至此，電改開(kāi)局良好。

“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”后的任務(wù)是“主輔分離”，這是為了厘清電網(wǎng)運營(yíng)成本，為下一步的輸配單獨定價(jià)做準備。“主輔分離”的任務(wù)是將電力設計、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，脫離電網(wǎng)企業(yè)。但由于輔業(yè)單位的界定問(wèn)題和輔業(yè)職工的安置問(wèn)題，這項本應在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。

2004年，電力改革小組向決策層上報“主輔分離”方案，但因輔業(yè)單位反對，發(fā)電企業(yè)反對等原因而擱置。2007年“主輔分離”方案終于在各部委間基本達成一致，暫時(shí)保留在電網(wǎng)企業(yè)內的電力設計、施工和修造等企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)分離，與先期剝離的四家電力輔業(yè)單位重組。

2008年初，一場(chǎng)突如其來(lái)的雨雪冰凍災害使電網(wǎng)受到嚴重破壞，再次打亂了電力改革的既定方案。國家電網(wǎng)公司強調，送變電和電力設計對電網(wǎng)建設和維護事關(guān)重要，影響到重大事件中的搶修及效率，不應剝離出電網(wǎng)主業(yè)。這一主張得到了政府的認可。

2010年4月，電力體制改革工作小組召開(kāi)電網(wǎng)主輔分離工作會(huì )，同意送變電施工企業(yè)不再參與主輔分離改革重組，按照這一思路，國資委提出《電網(wǎng)主輔分離及電力設計、施工企業(yè)一體化方案》（下稱(chēng)《方案》），國家能源局關(guān)于“電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程施工，即送變電、電網(wǎng)設備制造、非調峰調頻發(fā)電機組的常規能源等機構企業(yè)，應與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”的建議未得到采納。

送審稿中，《方案》提出“已完成分離的電網(wǎng)企業(yè)不得再從事已分離的業(yè)務(wù)或再投資、控股已分離業(yè)務(wù)的企業(yè)”，對能源局建議分離的輔業(yè)表述含混，僅要求“進(jìn)一步開(kāi)放送變電市場(chǎng)，為實(shí)現送變電施工領(lǐng)域的公平競爭創(chuàng )造條件”。

電網(wǎng)科研、電網(wǎng)工程等輔業(yè)剔出主輔分離改革后，“主輔分離”演變?yōu)?ldquo;在電力建設領(lǐng)域的設計、施工、修造企業(yè)實(shí)施改革重組”，這顯然偏離了5號文的方向。2010年2月，國資委不顧國家能源局反對，批準國家電網(wǎng)收購許繼、平高兩家輸變電設備企業(yè)，國網(wǎng)公司不斷向上游延伸的觸角，在業(yè)內引起軒然大波，被視為電力改革的倒退。

2011年9月，在國資委主持下，中國電力建設集團和中國能源建設集團兩大輔業(yè)公司掛牌，僅僅將電網(wǎng)企業(yè)中的電力建設、勘察設計、施工業(yè)務(wù)重組到上述兩家企業(yè)。

延宕多年并被大打折扣的“輔業(yè)分離”，讓心系改革的業(yè)內人士不禁對電力改革的前景感到悲觀(guān)。最容易做的環(huán)節都如此艱難，下一步的輸配環(huán)節單獨定價(jià)豈不是難上加難？