煤層氣開(kāi)發(fā)利用還需“推一把”

作為重要的非常規天然氣，目前，煤層氣規劃的發(fā)展規模高于頁(yè)巖氣。根據“十二五”規劃目標，到2015年，我國頁(yè)巖氣年產(chǎn)量將達到65億立方米，而煤層氣產(chǎn)量將達到300億立方米，約是頁(yè)巖氣的5倍，其中地面開(kāi)發(fā)160億立方米，井下瓦斯抽采量達140億立方米。

從規劃目標來(lái)看，國家對于頁(yè)巖氣和煤層氣發(fā)展的重要性及先后順序還是比較明確的。煤層氣之所以能夠得到政府的重視，一個(gè)重要的原因在于煤層氣的開(kāi)發(fā)對于煤礦開(kāi)采安全、資源利用和碳減排有明顯的促進(jìn)作用，一舉數得，為政府所喜見(jiàn)。

事實(shí)上，“十一五”期間我國煤層氣的發(fā)展不盡如人意，主要原因在于體制不健全以及政府相關(guān)支持力度不足。表面看來(lái)，煤層氣是現成的可利用資源，但是開(kāi)采出來(lái)未必就是盈利的。

根據美國的經(jīng)驗，煤層氣井口價(jià)至少要達每立方米1.3~1.5元才可能盈利，約為常規天然氣盈利區間的2倍。在我國煤層氣發(fā)展的最初階段，能源價(jià)格和體制中存在的種種問(wèn)題，對煤層氣的發(fā)展會(huì )造成一定的負面影響。由于煤層氣的物理性質(zhì)，煤層氣礦產(chǎn)權的重疊是全國性的問(wèn)題。在現行煤層氣產(chǎn)業(yè)調控體制下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃由國家發(fā)展改革委審批制定，煤層氣資源開(kāi)發(fā)審批權在國土資源部，煤炭礦業(yè)權則按礦井規模分別由省、部?jì)杉墖敛块T(mén)登記發(fā)證。以山西為例，2010年底，山西境內登記的35個(gè)煤層氣礦業(yè)權中有28個(gè)與煤炭礦業(yè)權重疊。

早在2007年，國土資源部就煤層氣與煤炭資源的產(chǎn)權重疊問(wèn)題頒布了《關(guān)于加強煤炭和煤層氣綜合勘查開(kāi)采管理的通知》，就煤層氣的勘探和開(kāi)采提出了設立特定勘查開(kāi)采區域，對煤層氣的勘探權進(jìn)行全面檢查，以及提出雙方協(xié)議合作等解決方式。但是之后幾年，煤層氣的發(fā)展似乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。雖然政府相關(guān)部門(mén)也出面協(xié)調許多兩權重疊問(wèn)題，但開(kāi)采前景較好區域的產(chǎn)權爭議仍然存在。

2010年11月，政府在全國瓦斯防治工作會(huì )議上提出：“希望下一步有關(guān)部門(mén)能夠研究、制定、出臺相關(guān)政策，將煤層氣和煤炭的產(chǎn)權合二為一；走合作開(kāi)發(fā)的路子；拿到煤層氣產(chǎn)權三年之內不開(kāi)采要有序退出。”這一政策是否得到貫徹和落實(shí)，依然不明確。此外，煤層氣礦權配置機制、市場(chǎng)準入和退出機制等與行業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系的政策和標準仍然缺位，煤層氣行業(yè)發(fā)展缺少必要的法律規范約束。

今年9月13日，國務(wù)院正式批復《山西省國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗總體方案》，并在其中再次對煤層氣開(kāi)發(fā)作出了相應的闡述，即按照“先采氣后采煤，先抽后采”的原則，加快煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)和綜合利用。對于過(guò)去已經(jīng)批準的同一區域內煤層氣和煤炭礦業(yè)權分屬不同礦業(yè)權人的項目，希望通過(guò)協(xié)商解決先抽后采問(wèn)題。實(shí)踐中，非煤企業(yè)與煤炭企業(yè)兩類(lèi)開(kāi)采主體依然存在信息溝通困難、關(guān)系協(xié)調困難、合作機制難形成等問(wèn)題。未來(lái)運行效果如何，仍有待觀(guān)察。

政府該如何支持煤層氣的發(fā)展？不久前，在第十二屆國際煤層氣研討會(huì )上傳出，中央財政有意將煤礦安全技術(shù)改造國債資金從每年30億元提升至50億元，并將煤層氣抽采補貼標準由目前的0.2元每立方米上調至0.6元每立方米。這一方案已經(jīng)上報有關(guān)部門(mén)審批。

補貼的提高對于解決目前煤層氣發(fā)展中存在的礦權重疊問(wèn)題，其促進(jìn)作用不如直接的政策措施來(lái)得直接。但是，補貼的作用在于引起投資者的足夠重視，激勵投資者自覺(jué)自主地關(guān)注煤層氣的礦業(yè)權。煤層氣勘探開(kāi)發(fā)及設備的資金投入比較大，政府補貼的提高可能在今后幾年帶來(lái)更多的煤層氣投資，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)技術(shù)和管理的升級。

政府對煤層氣補貼如果真的提高了，可能是出于對成本的考慮，也可能是為了盡快推動(dòng)煤層氣發(fā)展。在煤層氣開(kāi)發(fā)的初期階段，政府的支持特別重要。一方面，財政支出將會(huì )直接對煤層氣的發(fā)展帶來(lái)促進(jìn)作用；另一方面，政府的補貼將會(huì )作為一個(gè)明確向好的市場(chǎng)信號，引導投資方和投資的力度。對于富煤、貧油、少氣的中國來(lái)說(shuō)，相比較頁(yè)巖氣，煤層氣的發(fā)展有更加明顯的經(jīng)濟和資源優(yōu)勢。增加煤層氣補貼后可能會(huì )出現頁(yè)巖氣為煤層氣讓位的現象，但是由于兩者在非常規能源發(fā)展規劃中的定位不同，開(kāi)采成本不同，是否會(huì )影響頁(yè)巖氣的開(kāi)采可能還需要更加詳細的經(jīng)濟賬。

目前政府對于煤層氣等非常規天然氣能源的重視，其具有的意義不言而喻。首先，煤層氣是一種潔凈且高效的能源，與產(chǎn)生相同熱量的標準煤相比，污染物排放量大幅下降。據估計，燃燒煤層氣排放的CO是燃煤排放的1/500，NOX排放為燃煤的1/5，SO2排放為燃煤的1/50，煙塵排放為燃煤的1/100。

但是，由于煤層氣自身特有的物理性質(zhì)和開(kāi)采工藝而引起的環(huán)境問(wèn)題也不容忽視。煤層氣的開(kāi)采過(guò)程對于水資源的影響最大，過(guò)度排采地下水將會(huì )對地表環(huán)境造成破壞，導致地面沉降、影響植物發(fā)育、破壞生態(tài)環(huán)境等。同時(shí)，煤層氣井采出的水含有大量的煤粉和氯離子等成分，影響土壤鹽堿度。在鉆井和壓裂過(guò)程中使用的鉆井液和壓裂液均含大量化學(xué)物質(zhì)，這些物質(zhì)如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴格的處理，與地下水作用將會(huì )形成污染源，對環(huán)境造成影響。而煤層氣的主要成分甲烷也是主要的溫室氣體來(lái)源。

除了環(huán)境問(wèn)題，煤炭與煤層氣礦權重疊以及技術(shù)制約等仍然是煤層氣行業(yè)發(fā)展面臨的重要挑戰。因此，在政府給予正確的政策引導的基礎上，今后發(fā)展煤層氣的過(guò)程中，應該有意識地認識到這些問(wèn)題并對其有效解決，才是對我國煤層氣發(fā)展的重要支持。

（作者系新華都商學(xué)院副院長(cháng)）