陳炯：從中美監管對比看中國頁(yè)巖氣的市場(chǎng)化

2012年12月6日-7日，由中國能源網(wǎng)研究中心主辦的“2012非常規油氣合作伙伴峰會(huì )”在北京順利召開(kāi)。在6日下午的會(huì )議中，中國能源網(wǎng)副總經(jīng)理陳炯作了題為“從中美監管對比看中國頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化”的演講。

陳炯表示，中國能源網(wǎng)研究中心一直以來(lái)非常關(guān)注分布式和天然氣利用等方面的問(wèn)題。研究中心曾在2011年受?chē)也课?，進(jìn)行加快頁(yè)巖氣體制政策的研發(fā)。這個(gè)課題的成果上報給國家有關(guān)領(lǐng)導，得到了重要的批示。2011年底，頁(yè)巖氣作為172個(gè)獨立礦種的身份正式確立，使得市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣的大門(mén)打開(kāi)。2012年，研究中心進(jìn)行了這個(gè)課題的二期研究，為了深入了解美國監管和情況，研究中心成立了“頁(yè)巖氣考察組”對美國進(jìn)行了實(shí)地的考察和調研。

這個(gè)課題主要的目的是通過(guò)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，并且結合國內現在具體情況，就如何推動(dòng)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，提出監管和扶植政策的建議。市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣，對于我國來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)輕松的選擇。中國的常規油氣的開(kāi)發(fā)，并不是用完全市場(chǎng)化的方式進(jìn)行，選擇市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)非常規油氣，與現行的做法存在著(zhù)沖突。由于我國常規油氣開(kāi)發(fā)依賴(lài)于幾個(gè)大的央企，在監管市場(chǎng)等方面，我們面臨著(zhù)空白，仍有很多問(wèn)題需要解決。

中國的油氣工業(yè)用大慶會(huì )戰的方式解決了石油的開(kāi)發(fā)，那么是否可以也用這樣的方式解決非常規油氣的開(kāi)發(fā)？包括放開(kāi)價(jià)格管制和市場(chǎng)準入。如果不開(kāi)放準入，是否能夠完全解決中國非常規氣開(kāi)發(fā)的問(wèn)題？帶著(zhù)這些問(wèn)題，中國能源網(wǎng)研究中心頁(yè)巖氣課題組進(jìn)行了大量的調研。在無(wú)數次的專(zhuān)業(yè)座談?dòng)懻摰幕A上，我們認識到，從美國開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣的經(jīng)驗來(lái)看、從中國幾十年來(lái)的油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程來(lái)看、從中國煤層氣開(kāi)發(fā)的現狀來(lái)看，選擇市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)非常規氣的確充滿(mǎn)了困難，但這是明智的選擇。市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)非常規氣關(guān)系到體制的改革，當前我們面臨著(zhù)大量監管政策的設計等等方面的問(wèn)題。

我國有《電力法》和電監會(huì )，煤炭有《煤炭法》，只有油氣產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域里沒(méi)有相關(guān)的法律政策。在研究的過(guò)程中我們發(fā)現相關(guān)的文件只有一句話(huà)：“由國務(wù)院指定有關(guān)部門(mén)來(lái)管理”。如果要加強監管，那么我國不僅僅面臨著(zhù)規章制度設計的問(wèn)題，也包括管理機構、管理體系如何設置的問(wèn)題，這并不是某一個(gè)部門(mén)可以解決的。應由國家層面進(jìn)行頂層設計的問(wèn)題。包括管理機構如何設置，我們現有的管理機構他們的職能是否能夠完全覆蓋這些管理。這是市場(chǎng)化過(guò)程中間必須面對的問(wèn)題。

美國頁(yè)巖氣革命的成功，使得美國市場(chǎng)天然氣供大于求，在近兩年天然氣的價(jià)格有很大下降，這使得之前進(jìn)行頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的公司都不能盈利。這些公司為了生存，有很多都在尋求頁(yè)巖油的開(kāi)發(fā)。他們在頁(yè)巖油方面的成功，使得美國近年來(lái)的石油產(chǎn)量增速保持在全世界領(lǐng)先位置。這就是市場(chǎng)的力量。

美國頁(yè)巖氣的成功，正是得益于其高效、完善、合理的監管體系。美國的行業(yè)監管發(fā)展的經(jīng)歷了一個(gè)很漫長(cháng)的過(guò)程，前后大概用了70年來(lái)完善監管體系。而我國自十一屆三中全會(huì )以來(lái)，油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不迅速。目前我們已經(jīng)有一些舉措，包括天然氣價(jià)格的改革的啟動(dòng)，現在在兩廣在試點(diǎn)；包括礦權的市場(chǎng)化，國土資源部正在進(jìn)行招標。但我國的行業(yè)監管機構和責任并沒(méi)有明確。通過(guò)對美國監管體系了解，我們發(fā)現，美國政府對于頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)管理有高度戰略性的思維。在產(chǎn)業(yè)剛剛起步之時(shí)，美國政府會(huì )自己組織完成基礎工作，包括地質(zhì)資料調研和重點(diǎn)技術(shù)的公關(guān)，并通過(guò)能源立法和減稅給予扶持。這對我國有很大的其實(shí)。此外，美國的監管制度是清晰、透明的，追求市場(chǎng)的公平，并最大限度保護環(huán)境，鼓勵競爭保證市場(chǎng)化。

美國能源部不具有監管職能，各個(gè)州有自己的法律和自己的監管部門(mén)。比如在德克薩斯州有德州鐵路委員會(huì )進(jìn)行頁(yè)巖氣的監管。其委員不是由德州州長(cháng)或聯(lián)邦政府任命，而是由全州普選，這保持了它有非常公立有效的監管機構。

美國的立法監管的這種“三權分立”，使得監管可以真正做到公正公平。在美國，不僅是對于非常規氣的開(kāi)發(fā)，包括所有傳統油氣開(kāi)發(fā)都適用。對非常規油氣開(kāi)發(fā)和水平井有專(zhuān)門(mén)法律監管，所以它有一套非常完整的法律體系。對于美國來(lái)說(shuō)，所謂的“行業(yè)標準”并不是這個(gè)行業(yè)最高的標準，而是行業(yè)里最低的規范。

目前中國的行業(yè)管理機構，有發(fā)改委、能源局、國土部等等?，F在所有部門(mén)管理職責是否可以覆蓋我們應有的管理職責？他們之間是否有交叉和邊界不明確的地方？是否可以統一協(xié)調？目前來(lái)看是有很多工作要做的。關(guān)于我國行業(yè)監管的現狀，比如天然氣的價(jià)格改革在兩廣進(jìn)行了試點(diǎn)，礦權市場(chǎng)化進(jìn)程也已經(jīng)開(kāi)始，但在市場(chǎng)化過(guò)程中相關(guān)法律并不完善，獨立礦產(chǎn)管理細則沒(méi)有正式進(jìn)入程序。管理機構框架責任分工也沒(méi)有明確。

美國的礦權管理是礦權租賃。美國的土地是大部分是私有，還有一部分是公有，但是公有和私有土地采取的礦權租賃的方式是基本一樣。都是通過(guò)競標，取得租賃權。只有在競爭性的競標流標，才會(huì )進(jìn)行非競爭性的競標。這是對公有土地和私有土地分別不同的處理方式。還有一部分土地的地表權和地下礦產(chǎn)權力是分割的。我國的礦權是國家所有?，F在探礦許可證是由國土部招標，而且探礦權和開(kāi)采權是分開(kāi)的。擁有探礦許可證的人只是優(yōu)先被授予采礦許可證。

美國的頁(yè)巖油氣的開(kāi)發(fā)，每口井都會(huì )有具體的監管方式，他們的工作非常細致。而中國的頁(yè)巖氣現場(chǎng)監管方式，基本上是按照國家要求和企業(yè)內部的規范來(lái)進(jìn)行操作。國土部會(huì )定期進(jìn)行檢查，這一點(diǎn)并沒(méi)有強制的措施。頁(yè)巖氣作為獨立礦種，其生產(chǎn)規范條例仍然存在缺失。僅僅是按照原來(lái)的礦產(chǎn)資源管理法管理，但其他開(kāi)發(fā)過(guò)程監管條例等等仍沒(méi)有明確。礦權中標人以承諾書(shū)的方式承擔勘探相關(guān)責任和風(fēng)險，然而這方面并沒(méi)有法律來(lái)支撐。

此外，由于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)對環(huán)境有著(zhù)重大的影響，美國對此也是高度重視。從水、空氣、土地等各個(gè)方面它都有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)進(jìn)行監管。

最后，陳炯代表中國能源網(wǎng)研究中心對我國頁(yè)巖氣的監管提出了建議：通過(guò)對比以及借鑒美國的成功經(jīng)驗，我國應明確政府對頁(yè)巖氣監管的要求和分工，加快形成監管能力；明確頁(yè)巖氣生產(chǎn)過(guò)程的監管體系、分工及具體行業(yè)規范；啟動(dòng)油氣立法進(jìn)程，加快價(jià)格機制及頁(yè)巖氣市場(chǎng)化改革等等。