巴西近年來(lái)打破僵化體制、實(shí)現多輪成功招標，迅速推進(jìn)了油氣增儲上產(chǎn)。其經(jīng)驗值得我國借鑒。
我國油氣勘探開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)迫切需要突破瓶頸，按傳統模式很難達到快速增儲上產(chǎn)效果。巴西近年來(lái)打破僵化體制、構筑利益共享機制、完善石油法律，實(shí)現多輪成功招標，既獲得了巨額簽字費和投資承諾，又推進(jìn)了油氣快速增儲上產(chǎn)。這些經(jīng)驗值得我國借鑒。
巴西油氣勘探1865年開(kāi)始，1920年鉆第一口井，1939年在雷康卡沃盆地薩爾瓦多油苗附近鉆探1-L-3-BA井，有重要油氣發(fā)現。1968年在塞爾希培—阿拉戈斯盆地發(fā)現了第一個(gè)海上油田——瓜利塞瑪油田，至1975年底在東部大陸邊緣5個(gè)盆地發(fā)現105個(gè)油藏。
至此，巴西油氣勘探開(kāi)發(fā)長(cháng)期處于徘徊狀態(tài)，一直是油氣凈進(jìn)口國。但是，近年來(lái)巴西通過(guò)管理體制機制的改變和一系列措施的采取，一舉改變了缺油局面，油氣得以快速增儲上產(chǎn)。
巴西聯(lián)邦政府一方面不斷完善油氣領(lǐng)域法律體系，另一方面構筑起一整套石油企業(yè)、地方政府和聯(lián)邦政府多方共贏(yíng)的利益共同體，走國際招標、引資合作新路子，獲取了巨額簽字費和前期勘探補償費，吸納了大量外國投資，有效盤(pán)活了難以動(dòng)用的深海油氣資源，成功將油氣區塊投入勘探開(kāi)發(fā)，促進(jìn)了油氣快速增儲上產(chǎn)。
目前，巴西已在坎波斯和桑托斯兩個(gè)盆地獲得不少油氣發(fā)現，包括在坎波斯盆地已發(fā)現12個(gè)大型或巨型油氣田，累計石油儲量35.8億噸、天然氣6315.3億立方米。桑托斯盆地勘探潛力更大，已發(fā)現13個(gè)大型和巨型油田，累計探明石油儲量48.1億噸、天然氣2萬(wàn)多億立方米。海上油氣田逐步開(kāi)發(fā)，油氣產(chǎn)量快速增長(cháng)，2001年生產(chǎn)原油6700萬(wàn)噸、天然氣77億立方米，2017年生產(chǎn)原油1.42億噸、天然氣272億立方米，2021年生產(chǎn)原油1.57億噸，成為拉美第一、世界第十大產(chǎn)油國。巴西因此由凈進(jìn)口國變?yōu)閮舫隹趪?。隨著(zhù)更多海上大型和巨型油氣田投入開(kāi)發(fā)，巴西的油氣產(chǎn)量會(huì )進(jìn)一步增長(cháng)。2027年，巴西石油產(chǎn)量有望翻一番，成為歐佩克以外最大的石油生產(chǎn)國。
巴西油氣行業(yè)改革大約經(jīng)歷了四步，每一步都是先付諸立法再實(shí)施改革。
第一步是1997年時(shí)任巴西總統卡多索簽署《石油投資法》，開(kāi)啟了巴西石油工業(yè)對國內外開(kāi)放的新紀元，將巴西國家石油公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)巴油）原本行使的政府行政職能予以剝離，并將巴油28.5％的股份上市，總價(jià)值40多億美元，巴西國內國外投資者約各投一半。
第二步是2010年6月通過(guò)立法，實(shí)行油氣區塊鹽下巖層“權益轉移”。規定巴油可以從桑托斯盆地6個(gè)鹽下合同區塊生產(chǎn)50億桶石油當量，其余儲量的權益轉移給政府。政府與巴油簽署了權益轉移協(xié)議。轉移權益的鹽下區塊公開(kāi)招標，所得簽字費和礦費不可回收，但可抵稅。
第三步是2016年2月通過(guò)新的《石油法案》，將深海鹽下石油勘探權對外開(kāi)放，同時(shí)規定巴油不再是鹽下油氣田唯一作業(yè)者，且不必持股30%以上。這進(jìn)一步增強了油氣區塊對投資的吸引力。
第四步是2019年10月通過(guò)第13885號法案，一改以往將中標方支付的簽字費獨歸聯(lián)邦政府的做法，簽字費由聯(lián)邦政府向巴油支付一定數量后，其余部分在聯(lián)邦政府、各州政府和市政當局之間按一定比例進(jìn)行利益共享；規定中標方除支付簽字費外，還需要與巴油簽訂合作協(xié)議，補償巴油在中標區塊已發(fā)生的投資。
一方面是礦稅制合同模式下的招標。1997年頒布《石油投資法》后，巴西政府采用礦稅制合同模式共進(jìn)行了16輪大規模區塊招標。在第15輪招標中，坎波斯盆地 C-M-789 區塊競爭最為激烈，由?？松梨跔款^的聯(lián)合體中標，中標方交納簽字費7億美元，為招標要求最低簽字費的近70倍。2019年10月舉行的第16輪招標，巴西提供了36個(gè)近海區塊，來(lái)自9個(gè)國家的11家公司參與競標，?？松梨?、殼牌、BP和雪弗龍等10家公司中標，12個(gè)區塊被授標。中標方交納簽字費22億美元，其中坎波斯盆地的C-M-541區塊獲得有史以來(lái)礦稅制模式下最大單筆簽字費10億美元，打破了第15輪招標單筆簽字費記錄，并創(chuàng )下巴西礦稅制模式下競標新紀錄。
另一方面是產(chǎn)品分成模式下招標。2013年巴西首次推出了里貝拉鹽下區塊，中標方交納簽字費70億美元。巴油、殼牌、道達爾、中石油、中海油組成的聯(lián)合體（股比為40%∶20%∶20%∶10%∶10%）中標，巴油為作業(yè)者。2017年巴西深海鹽下油氣區塊第2、3輪招標，中標方交納簽字費19億美元，同時(shí)投資各方承諾投資2.35億美元。巴油與殼牌、雷普索爾和中國石化一起獲得標的區塊，獲得的利潤油份額比例高達80%，遠高于政府要求的最低值10.34%。2019年11月第6輪招標，巴西在實(shí)施“權益轉移”后以鹽下剩余儲量進(jìn)行招標，招標區塊為桑托斯盆地深海鹽下4個(gè)大型油氣區塊，共有石油儲量60億~150億桶。巴油和中石油、中海油聯(lián)合中標，獲得Buzios巨型油田，中標方交納巨額簽字費。
以上操作，巴西政府通過(guò)各輪招標籌集巨額資金的愿望基本達成。巴油希望通過(guò)與國際大石油公司合作達到降本增效目的，目標是在2020—2024年五年計劃期間削減80億~100億美元運營(yíng)成本，并大幅提高國內油氣儲量和產(chǎn)量。
近年來(lái)，我國油氣勘探開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)處于瓶頸階段，增儲上產(chǎn)越來(lái)越吃力。雖然中央高層多次批示力促，政府有關(guān)部門(mén)和油氣央企齊心努力落實(shí)，但收效有限。其中，資源稟賦較差是主因。但不可忽視的是，油氣管理體制機制方面也值得反思和深究。為此，借鑒巴西經(jīng)驗，筆者提出對我國增促上產(chǎn)方面的建議。
深化改革開(kāi)放方面，一要深化礦權改革，促進(jìn)礦權流轉。我國在各大石油集團成功實(shí)施集團內部各企業(yè)之間礦權流轉基礎上，應由中央政府在國家層面進(jìn)一步構筑礦權流轉機制，促進(jìn)礦權在各大石油集團之間、石油集團與其他國企民企之間、企業(yè)與政府之間流轉。二是深入研究商務(wù)，完善合作模式。我國應好好總結以往幾十年來(lái)油氣區塊對外合作的經(jīng)驗教訓，認真借鑒巴西等國開(kāi)放合作吸引外資成功經(jīng)驗、國際合作合同和商務(wù)模式體系。因此，一方面要加大力度放開(kāi)對內對外合作，另一方面在構筑商務(wù)模式時(shí)要充分考慮資源品質(zhì)欠佳因素，留足“甜頭”，讓新的投資有足夠的動(dòng)力。三是政府組織招標。我國應將由中央政府授權的礦權管理或專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，流轉到政府的區塊礦權面向國內外組織公開(kāi)招標。
加快立法步伐方面，我國油氣行業(yè)立法滯后，迄今只有《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細則、《節約能源法》和《石油天然氣管道保護法》等法律，以及《礦產(chǎn)資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等行政法規?！妒头ā飞形闯雠_。當下，我國促進(jìn)國內油氣區塊開(kāi)放合作良好商務(wù)模式和加強監管的法律法規均不完善、不成體系。我國不妨借鑒巴西經(jīng)驗，盡快完善相關(guān)法律。
完善政府監管方面，目前我國對國內油氣區塊對外合作的政府監管存在局部性、碎片化、監管環(huán)節不完整、監管行為不規范、政出多門(mén)、欠缺可依法規等問(wèn)題，需要認真梳理。我國應借鑒巴西及其他成功資源國政府監管經(jīng)驗，加強和規范監管。
油氣
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