《能源法》終破繭

最新修訂稿中將能源委寫(xiě)進(jìn)了《能源法》；而發(fā)改委與國家能源局的權限分工，則未能進(jìn)一步明確

業(yè)內矚目的《能源法》立法工作，已經(jīng)接近完成。

6月28日，國務(wù)院法制辦工交司一官員向《財經(jīng)國家周刊》透露，《能源法》的草案已經(jīng)基本完成，法制辦正在審查修改，離最終定稿已經(jīng)不遠。“如果進(jìn)展順利，最快有望在明后年頒布”。

按照目前的進(jìn)展，《能源法》將在今年年底前完稿，并提交至國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)，隨后進(jìn)入人大立法程序。

三年磨劍

作為全球第一大能源生產(chǎn)國和第二大能源消費國，中國相繼出臺了《煤炭法》、《電力法》等諸多法律法規，但能源基本法長(cháng)期缺失。2005年8月，一份建議制定《能源法》的報告遞交至國務(wù)院領(lǐng)導案頭。

彼時(shí)，中國經(jīng)濟正在遭遇能源瓶頸。當年4、5月份，“油荒”在經(jīng)濟活躍的廣東地區率先上演，并迅速北上蔓延至全國大部分地區，絕跡20余年的排隊搶購在加油站前上演。

在此背景下，起草《能源法》的建議引起了高度重視。

2006年1月，發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、財政部等15部委組成跨部門(mén)《能源法》起草工作組，起草正式拉開(kāi)帷幕。是年3月，16名業(yè)界知名專(zhuān)家組成起草專(zhuān)家組，負責起草草稿。

能源辦定下的工作計劃是：用兩年左右時(shí)間完成能源法起草工作。后來(lái)事實(shí)證明，這一計劃太過(guò)樂(lè )觀(guān)。專(zhuān)家組歷時(shí)近兩年，于2007年底拿出了初稿并公開(kāi)對外征求意見(jiàn)；2008年11月，國家發(fā)改委向國務(wù)院遞交了送審稿。

參與修訂的專(zhuān)家向記者透露，國務(wù)院法制辦在一年半的時(shí)間內，至少在送審稿的基礎上又修改了兩稿，“在今年春節前，還邀請歐盟專(zhuān)家來(lái)做討論。”

前述國務(wù)院法制辦官員證實(shí)，截止目前，國務(wù)院法制辦還在審查、修改能源法草案，相比送審稿變化已經(jīng)較大。“做了很多工作，在一些重大問(wèn)題的政策取向上進(jìn)一步明確，離最后定稿不會(huì )太遠。”

“《能源法》已經(jīng)列入了今年國務(wù)院法制辦的一檔立法計劃，按照規劃，將在今年年底之前完稿并提交至國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議。”該官員表示。

依照立法流程，在法制辦提交至國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議并順利通過(guò)后，《能源法》草案將提交至全國人大。全國人大常委會(huì )立法一般要經(jīng)過(guò)三讀程序，每讀之間至少3個(gè)月。全國人大審議通過(guò)，經(jīng)國家主席簽發(fā)方能正式頒布實(shí)施。

“目前緊要的第一步，是要走出國務(wù)院的大門(mén)，下一步進(jìn)入人大立法程序后就會(huì )要快一些。規劃進(jìn)度能不能順利完成，首先取決于稿子的成熟程度。”國家發(fā)改委能源研究所研究員、能源法起草專(zhuān)家組成員吳鐘瑚說(shuō)。

糾結

《能源法》最終定稿，仍需厘清諸多重要問(wèn)題。其中傳統能源與新能源的法律地位問(wèn)題，是爭論焦點(diǎn)之一。

公開(kāi)征求意見(jiàn)稿中，新能源和可再生能源的發(fā)展放在了突出位置?？倓t第五條，提出“國家積極優(yōu)化能源結構，鼓勵發(fā)展新能源和可再生能源……”。第四章《能源開(kāi)發(fā)與加工轉換》中又提出，“國家優(yōu)先開(kāi)發(fā)應用替代石油的新型燃料和工業(yè)原料。”

《財經(jīng)國家周刊》了解到，在國務(wù)院法制辦修訂中，是否將優(yōu)先發(fā)展新能源和可再生能源、并將其作為替代化石能源的發(fā)展方向作為法律條文固定下來(lái)，相關(guān)各方分歧嚴重。

“傳統能源派”認為，“優(yōu)先發(fā)展”并不符合中國現實(shí)。當前，化石燃料仍是最主要的能源來(lái)源，在中國能源結構中占據的比重在七成以上，這一情況在長(cháng)期內都將持續。

但是，如果只將新能源僅僅定位于“鼓勵”發(fā)展，又將帶來(lái)新的問(wèn)題。

吳鐘瑚告訴《財經(jīng)國家周刊》，定位于“鼓勵”發(fā)展就太虛，因為鼓勵并不是一個(gè)明確的法律概念。“到底什么樣的算是鼓勵？鼓勵發(fā)展新能源說(shuō)了很多年，但為什么就沒(méi)有發(fā)展起來(lái)？關(guān)鍵是缺少一個(gè)明確的法律地位。”

“優(yōu)先就很明確，把新能源和可再生能源發(fā)展擺在一個(gè)很高的位置，從戰略上突出。”吳鐘瑚說(shuō)。

但吳的看法，并不能得到傳統能源企業(yè)的認可。

“他們擔心一旦將新能源放在優(yōu)先位置，自己的主導地位將喪失，害怕國家戰略發(fā)生轉移后相應的會(huì )減弱政策支持，把資金都投到發(fā)展新能源上去。”一位業(yè)內人士說(shuō)。

《財經(jīng)國家周刊》了解到，在《能源法》最新的修訂中，依然強調要對油氣等化石能源進(jìn)行清潔、高效和綜合利用，可再生能源將不確立優(yōu)先發(fā)展地位；但是，這一定位能不能通過(guò)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議以及全國人大的審議，依然充滿(mǎn)變數。

對傳統能源企業(yè)的市場(chǎng)地位，也在艱難權衡之中。

《能源法》征求意見(jiàn)稿規定：在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的能源領(lǐng)域從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的企業(yè)，應當承擔相應的社會(huì )公共責任，不得濫用壟斷或者支配地位損害國家和公共利益。國務(wù)院能源主管部門(mén)及有關(guān)部門(mén)對前款涉及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依法實(shí)施監管和調控。

中國法學(xué)會(huì )能源法研究會(huì )會(huì )長(cháng)、《能源法》起草專(zhuān)家組副組長(cháng)葉榮泗說(shuō)，“對壟斷問(wèn)題本身說(shuō)得很模糊，對濫用壟斷或者支配地位也沒(méi)有作出明確說(shuō)明。我們把這個(gè)問(wèn)題交給了國務(wù)院，由其他法規如《反壟斷法》來(lái)界定。在將來(lái)，市場(chǎng)化的改革如何改，方向還不明確。”

缺憾

《能源法》在制定之初，就充分借鑒了美國的《國家能源政策法—2005》。起草組甚至對這項法案重要篇章專(zhuān)門(mén)組織人員翻譯，試圖有所借鑒。

但是，中國法律體系固有的原則性東西過(guò)多、操作性相對較差這些問(wèn)題，使《能源法》最終難免在一些重大問(wèn)題上存在著(zhù)回避和模糊處理。

起草初期，葉榮泗即希望在法律中能夠規定一些閘口性的量化指標，如節能減排指標，清潔能源比重、能源戰略?xún)涮鞌档取?ldquo;需要一些硬性或軟性的指標，如果政府部門(mén)沒(méi)有達到目標，就應當向全國人大說(shuō)明理由，問(wèn)題重大的要有問(wèn)責。”

這一設想在直至目前國務(wù)院法制辦的最新修訂稿中，都未能成行。

“能源法需要相關(guān)的配套法規和政策文件出臺。在能源法出臺以后，能源法的一系列子法都需要加緊制定。”葉榮泗表示。

在當前的能源法法律體系中，對法律主體的界定不明已是“通病”，這是導致諸多可操作性條款難以明確的重要原因；而在《能源法》法中這一問(wèn)題同樣存在。

征求意見(jiàn)稿對能源管理部門(mén)的規定為：“國務(wù)院能源主管部門(mén)應當依法組織實(shí)施國家能源戰略，制定和實(shí)施能源規劃、能源政策，對全國能源各行業(yè)進(jìn)行管理，統籌負責能源領(lǐng)域的發(fā)展與改革工作。國務(wù)院能源主管部門(mén)具體職責由國務(wù)院規定。”

“這里的國務(wù)院能源主管部門(mén)是誰(shuí)并不明確，《能源法》的法律主體不清楚。”中國能源網(wǎng)首席技術(shù)總監韓曉平說(shuō)。

《財經(jīng)國家周刊》了解到，最新修訂稿中將能源委寫(xiě)進(jìn)了《能源法》；而發(fā)改委與國家能源局的權限分工，修訂稿沒(méi)有進(jìn)一步明確。

依照國務(wù)院辦公廳確立的職能定位，能源委并非是一個(gè)辦事機構，其職能僅僅是議事與協(xié)調；發(fā)改委和國家能源局承擔了較多的能源管理權限，但彼此權責、分工多有交叉不明之處，歸屬于發(fā)改委代管的國家能源局地位尷尬。