《山西省煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法》解讀

一、《辦法》制定實(shí)施的背景

首先，制定實(shí)施《辦法》，是我省落實(shí)國家戰略的客觀(guān)要求。一是貫徹習近平總書(shū)記“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰略，我省爭取到了先行試點(diǎn)任務(wù)，必須按照中辦、國辦印發(fā)的有關(guān)文件要求，制定好《山西省煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法》。二是確保我國能源戰略安全，必須穩步提高國內石油天然氣產(chǎn)量，增強自主供應能力，推進(jìn)煤層氣增儲上產(chǎn)我省義不容辭。三是落實(shí)“節約資源，保護環(huán)境”基本國策，擴大我省清潔能源自用及外輸能力，是打好京津冀地區污染防治攻堅戰的重要支撐。

其次，制定實(shí)施《辦法》，是我省推進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的客觀(guān)要求。我省煤層氣資源潛力大、產(chǎn)業(yè)基礎好、距離京津冀大市場(chǎng)近，具備打造支柱產(chǎn)業(yè)、實(shí)現跨越發(fā)展的良好前景。但是由于煤層氣管理事權匹配不到位、體制機制不順暢，導致“有權的顧不上、看到的沒(méi)權管”和“圈而不探”“占而不采”兩大頑癥長(cháng)期存在，主力氣田打造與產(chǎn)業(yè)基地建設步履蹣跚。2017年以來(lái)，國家陸續啟動(dòng)了石油天然氣體制、礦業(yè)權出讓、礦產(chǎn)資源權益金等重大改革，明確了具體目標和改革路徑。我省要在2022年初步建成國家非常規氣基地，必須從省級層面加強改革統籌和制度剛性，正確處理油氣資源開(kāi)發(fā)與礦區生態(tài)保護、政府主導推進(jìn)與企業(yè)主體責任等重要關(guān)系，構建上下同心、企地共建的的全新格局，理順煤層氣產(chǎn)業(yè)“上下聯(lián)動(dòng)”“內外協(xié)調”的體制機制。出臺《辦法》勢在必行。

第三，制定實(shí)施《辦法》，是我省深化自然資源領(lǐng)域改革的客觀(guān)要求。2016年以來(lái)，原國土資源部在我廳率先啟動(dòng)煤層氣礦業(yè)權審批制度改革試點(diǎn)，雖然采取了委托方式，但充分信任、充分放權、充分支持，加上山西省委省政府加強統籌，使得專(zhuān)項試點(diǎn)發(fā)揮出了綜合效應，激活了煤層氣產(chǎn)業(yè)“一池春水”。但隨著(zhù)試點(diǎn)的持續深入，僅僅優(yōu)化現有制度的執行，已經(jīng)難以適應資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求，迫切需要煤層氣資源管理制度的自主創(chuàng )新、礦地林環(huán)政策的統籌安排，為“放管服”改革釋放新的更大空間。出臺《辦法》恰逢其時(shí)。

二、《辦法》的起草過(guò)程

2019年9月以來(lái)，山西省自然資源廳開(kāi)始起草《山西省煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法》，先后多次向省直相關(guān)部門(mén)、駐晉油氣企業(yè)、協(xié)會(huì )、各市自然資源局征求意見(jiàn)。2020年2月，我廳將《山西省煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法(草案)》上報省政府審查，并征求自然資源部意見(jiàn);2月13日，省長(cháng)辦公會(huì )議對煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法專(zhuān)題研究后，我廳配合省司法廳對辦法草案進(jìn)行審查和修改;在征求意見(jiàn)階段，向36個(gè)省直部門(mén)、11個(gè)設區的市政府、以及協(xié)會(huì )商會(huì )、省內外36家相關(guān)企業(yè)的征求意見(jiàn)，同時(shí)省司法廳在其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站面向全國公眾征求意見(jiàn);在立法論證階段，我們與省司法廳邀請了自然資源部、中國地質(zhì)調查局、中石油、中石化、中海油以及省內高校、律所的專(zhuān)家學(xué)者召開(kāi)了立法論證會(huì );在立法協(xié)調階段，省司法廳組織省發(fā)改委、省財政廳等15個(gè)省直部門(mén)召開(kāi)立法協(xié)調會(huì )，對《辦法》涉及的幾個(gè)重要問(wèn)題，省政府領(lǐng)導親自組織研究協(xié)調。3月18日，《辦法》經(jīng)省人民政府第63次常務(wù)會(huì )議審議通過(guò);3月30日，省委常委會(huì )審議通過(guò)《辦法》，同日林武省長(cháng)簽發(fā)省政府令第273號，明確自2020年5月1日起施行。

三、《辦法》遵循的基本理念和主要創(chuàng )新內容

(一)關(guān)于《辦法》起草遵循的基本理念

根據黨中央國務(wù)院、省委省政府和自然資源部有關(guān)油氣體制改革的決策部署，特別是黨的十九屆四中全會(huì )決定，《辦法》制訂體現了以下基本理念：

1.全面落實(shí)黨中央國務(wù)院相關(guān)要求，能先行的盡量先行(清晰表述“什么事、如何做”)，可先試的努力先試(具體表述為“探索研究”);

2.加強煤層氣勘查開(kāi)采管理，不是靠權力上收、增加程序，關(guān)鍵是聚焦重點(diǎn)、綜合施策、放管結合、精準發(fā)力。

3.推動(dòng)資源綜合利用和礦區生態(tài)保護，不僅要加強政府部門(mén)的監督管理，也要強化煤層氣企業(yè)的內部管控，還要持續擴大社會(huì )參與監督;

4.維護礦業(yè)權人合法權益，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須細化不同部門(mén)“放管服”改革措施，提高煤層氣管理的整體性、系統性、協(xié)同性，形成“九牛爬坡、一起用力”，共同打造轉型升級“山西樣本”;要通過(guò)簡(jiǎn)政放權、優(yōu)化服務(wù)來(lái)激發(fā)投資熱情，通過(guò)放管結合、破解頑癥來(lái)加快勘查開(kāi)采，通過(guò)企地共建、聯(lián)合懲戒來(lái)守住安全環(huán)保底線(xiàn)，通過(guò)采氣輸氣用氣協(xié)調聯(lián)動(dòng)、主力氣田與產(chǎn)業(yè)基地配套建設來(lái)增強發(fā)展后勁。

(二)關(guān)于《辦法》的主要創(chuàng )新內容

《辦法》共8章46條，制度創(chuàng )新內容可以概括為“四個(gè)兩”，即“兩個(gè)促進(jìn)”“兩個(gè)加快”“兩個(gè)提高”“兩個(gè)限期”。

1.強力促進(jìn)“企業(yè)加大投資”與“礦區強化保障”。

(1)在促進(jìn)企業(yè)加大投資方面，一是為鼓勵更多企業(yè)投資、參與煤層氣勘查開(kāi)采，明確煤層氣礦業(yè)權市場(chǎng)準入資格為“在中華人民共和國境內注冊+凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣”;勘查開(kāi)采作業(yè)者則應當具備相應的技術(shù)能力;兩者不再捆綁。

二是為鼓勵企業(yè)加快勘查、早出成果，明確“已簽訂出讓合同并完成承諾投入、按照約定已繳納礦業(yè)權出讓收益的礦區”，在礦業(yè)權延續時(shí)不扣減面積;探礦權計算核減面積時(shí)，不包括探明儲量區域。對在本省境內注冊，從事煤層氣勘查、開(kāi)采的獨立法人公司給予補貼和獎勵。

三是為倒逼企業(yè)加大投資、加快勘查開(kāi)發(fā)步伐，明確最低勘查投入未完成比例超過(guò)50%的探礦權，不予辦理延續登記。即適用國務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查區塊登記管理辦法》第二十九條“未完成最低勘查投入”的“嚴重情形”。

(2)在促進(jìn)礦區強化保障方面。一是為使各級政府做到保障有力，明確了項目并聯(lián)審批、占用土地林地、管網(wǎng)互聯(lián)互通、儲氣調峰責任等政策措施。

二是為使礦區“有名有利”、礦業(yè)權人不再“縣縣辦公司”，明確要求“省財政、稅務(wù)、統計部門(mén)根據不同礦區的具體銷(xiāo)售氣量、銷(xiāo)售額及稅費繳納等會(huì )計信息，確定設區的市、縣(市)相關(guān)統計數據、應分配收入”。

三是“研究探索建立煤層氣礦區補償機制”，以加快落實(shí)中共中央、國務(wù)院“加快建立支持資源型地區經(jīng)濟轉型長(cháng)效機制”等規定。

2.著(zhù)力聚焦“加快資源開(kāi)發(fā)”和“加快基地建設”

(1)在加快資源開(kāi)發(fā)方面，一是簡(jiǎn)化礦業(yè)權審批登記。包括延長(cháng)探礦權登記年限，由原來(lái)的的首設2-3年、延續2年，統一為5年;取消“試采報批”，明確探礦權人“報告登記機關(guān)后即可進(jìn)行開(kāi)采，5年內依法辦理采礦登記”;明確環(huán)境影響、泉域水資源評價(jià)不再作為采礦登記的前置條件，減少了采礦登記要件。從而減少報批頻次、便于持續作業(yè)，杜絕其他部門(mén)資料審批制約及時(shí)轉采現象，加快資源開(kāi)發(fā)利用。

二是鼓勵零散氣利用，減少直排和空燒，鼓勵礦業(yè)權人采用移動(dòng)式設施回收利用煤層氣，要求相關(guān)部門(mén)應及時(shí)為其辦理氣體充裝、經(jīng)營(yíng)許可、臨時(shí)用地手續。

三是推進(jìn)煤層氣項目進(jìn)入政務(wù)服務(wù)一體化平臺審批、落實(shí)多個(gè)部門(mén)并聯(lián)審批，大幅壓縮報批耗時(shí)。

(2)在加快基地建設方面，一是鼓勵煤層氣、致密氣、頁(yè)巖氣等“三氣”綜合評價(jià)、綜合利用，實(shí)現多氣同采共輸，攤薄基礎設施成本。

二是統籌礦區生態(tài)環(huán)保，落實(shí)保護礦區生態(tài)環(huán)境、減少廢棄物排放和土地林地占用、規范煤層氣采出水排放、加強地質(zhì)災害防治等要求，建設綠色礦山。

三是根據自然資源部和國家林草局意見(jiàn)，對自然保護區內已經(jīng)設置的煤層氣礦業(yè)權，允許在核心保護區內繼續勘查、在一般控制區內繼續開(kāi)采(不得擴大生產(chǎn)區域范圍);落實(shí)生態(tài)環(huán)保部2018年政策，允許礦區管網(wǎng)以“無(wú)害化”方式穿(跨)越自然保護區核心區等禁采區，提升持續、穩定供應能力。

四是鼓勵礦區空間復合利用。針對煤層氣礦業(yè)權范圍較大、礦區抽采設施布置與高速公路選線(xiàn)多集中于河谷地帶難于避讓、不少礦區基礎設施欠缺等實(shí)際，為促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)與基地建設同步，明確“經(jīng)項目安全論證、雙方簽署互保協(xié)議，可以分層設置土地使用權和煤層氣礦業(yè)權，實(shí)現地上地下空間分開(kāi)使用”;“鼓勵煤層氣與煤炭企業(yè)在礦業(yè)權重疊區共建共享煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用地面設施”。

3.大幅提高“最低勘查投入標準”和“勘查開(kāi)采透明度”

(1)在提高最低勘查投入標準方面。根據國務(wù)院2013年要求、中辦國辦《試點(diǎn)意見(jiàn)》部署，以及近年來(lái)我省煤層氣區塊勘查投入實(shí)際情況，將1998年以來(lái)30年未調整的最低勘查投入“最高為每平方千米每年1萬(wàn)元”，調整為每5年為一個(gè)階段，梯級提高最低勘查投入標準(3、5、8、10萬(wàn))，最高為每平方千米每年10萬(wàn)元，以加快企業(yè)無(wú)投資意愿、無(wú)開(kāi)發(fā)實(shí)力、資源無(wú)開(kāi)發(fā)前景等“三無(wú)區塊”退出。

(2)在提高勘查開(kāi)采透明度方面，一是要求公示具體的勘查實(shí)施、開(kāi)發(fā)利用及礦區生態(tài)修復方案(即“三合一”方案)及評審意見(jiàn)。過(guò)去此類(lèi)資料秘而不宣，個(gè)別企業(yè)自編自評后粗制濫造，影響野外施工和用地報批，妨礙地方參與和社會(huì )監督。

二是對年度實(shí)物工作量、外方投資作業(yè)情況等具體信息公示，提出了硬性要求;對境外投資企業(yè)擬轉移合作合同權利和義務(wù)，要求在我廳網(wǎng)站公示基本信息，并向省級主管部門(mén)備案轉移結果。

三是及時(shí)公布對煤層氣礦業(yè)權人勘查開(kāi)采信息的核查、抽查情況。讓更多的人了解煤層氣區塊“是誰(shuí)在干”“怎么干的”“干得如何”。

4.率先實(shí)施“限制勘查年限”加“限期完成轉采”

根據國務(wù)院2013年對煤層氣礦業(yè)權人“限期提交資源儲量報告”“限期完成產(chǎn)能建設”，2018年對油氣企業(yè)“加快探明儲量動(dòng)用”的要求，明確三項規定：

一是“探礦權有效期限為5年，可以續期2次”，即最長(cháng)為15年。

二是對存續時(shí)間超過(guò)15年、接近20年的煤層氣探礦權，考慮到央企資產(chǎn)核算考核、穩定對外合作等因素，明確允許其延續一次(5年)，期滿(mǎn)后如未提交探明儲量則不再延續。

三是明確“探礦權人提交探明地質(zhì)儲量后，應在3年內申請采礦權登記。3年內未完成轉采登記的，探礦權不再延續。”

四、加強政策協(xié)同，深化企地合作，防止權力濫用，全面實(shí)施《辦法》

《辦法》的制訂與發(fā)布，向省內外、行業(yè)內外釋放了我省深化改革、加快發(fā)展的強烈信號。其貫徹實(shí)施，也必將對提高我省能源領(lǐng)域治理能力，規范煤層氣勘查開(kāi)采行為，促進(jìn)煤層氣增儲上產(chǎn)，加快非常規氣基地建設，產(chǎn)生重大而深遠的影響。在貫徹實(shí)施中，需要做好三方面工作。

(一)關(guān)注相關(guān)改革，加強政策協(xié)同，不斷釋放政策紅利

2020年3月以來(lái)，省委省政府密集研究了能源革命綜合改革試點(diǎn)工作，煤層氣方面已經(jīng)審議和將要出臺的制度主要有：山西省煤成氣增儲上產(chǎn)三年行動(dòng)計劃、煤層氣勘查開(kāi)采項目審批流程、煤炭采空區(廢棄礦井)煤層氣抽采安全規程、煤成氣增儲上產(chǎn)獎勵辦法、支持晉城市先行先試有關(guān)事項。由此，以能源革命綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案為統領(lǐng)，以《辦法》為主軸的“1+N”煤層氣制度創(chuàng )新體系即將形成。我們自然資源系統和相關(guān)企業(yè)，要在認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )《辦法》精神、主要條款、創(chuàng )新措施的基礎上，注意了解、及時(shí)研究省政府和省直各部門(mén)陸續發(fā)布的配套政策、實(shí)施意見(jiàn)，增強全面理解、綜合運用政策的能力和水平，包括系統內部礦產(chǎn)、土地、林草、地環(huán)政策的集成運用，用好政務(wù)服務(wù)一體化平臺，使專(zhuān)項改革更好地融入綜合改革大局，借勢而為，乘勢而上。

(二)深化企地合作，展開(kāi)專(zhuān)項研究，持續優(yōu)化政策執行

貫徹實(shí)施《辦法》，自然資源部門(mén)和油氣企業(yè)雖然職責不同、分工不同，但都是主力軍。深化審批改革，加強要素保障，自然資源部門(mén)(包括林草局)肩負重任;加快增儲上產(chǎn)、保護礦區生態(tài)，油氣企業(yè)是責任主體;要做出成績(jì)，必須緊密合作。如何破解“圈而不探、占而不采”頑癥，《辦法》開(kāi)出了藥方，我們要不打折扣、強化剛性執行;如何實(shí)現“產(chǎn)業(yè)做大、企地雙贏(yíng)”，我們還需要深入研究，挖掘潛力空間。特別是統籌油氣資源利用與生態(tài)環(huán)境保護、協(xié)調不同主體地權與礦權配置的特殊政策，既蘊含很大的創(chuàng )新空間，也面臨很大的風(fēng)險管控壓力。希望各油氣企業(yè)與自然資源部門(mén)的同志們，加強交流，共謀良策，探索建立相應的規程規范，把項目安全論證、雙方簽署互保協(xié)議做細做實(shí)，把礦區油氣管線(xiàn)“無(wú)害化”穿(跨)越四類(lèi)保護區做精做好，使政策紅利“發(fā)得放心、用得安心”。

(三)認真履職盡責，防止權力濫用，確保政策用好用足

總體來(lái)講，貫徹實(shí)施《辦法》，對自然資源部門(mén)而言，更多的是簡(jiǎn)政放權、優(yōu)化服務(wù)，把該放的權力真正放出去、該辦的事項及時(shí)辦結、該精減的事項和要件切實(shí)砍掉、該提醒企業(yè)注意的及時(shí)提醒到;對油氣企業(yè)而言，更多的是擴大自主權、控制好風(fēng)險，把需要自主決定的權力行使好、需要履行的義務(wù)及時(shí)做到位、需要政府職能部門(mén)明確的主動(dòng)提出來(lái)、需要救濟的依法主張權利;兩家的共同任務(wù)是按照規定，落實(shí)放管結合，堅決守住底線(xiàn)。大家都要認真履職盡責，做到不越位、不缺位、不錯位，確保政策用好、用足，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出新貢獻。