我國低碳電力發(fā)展指標體系問(wèn)題及建議

低碳電力發(fā)展目標是低碳發(fā)展戰略的重要組成部分，也是實(shí)現路徑和措施的依據。推進(jìn)低碳發(fā)展是一個(gè)極為復雜的巨系統，其目標必然是一個(gè)復雜的多目標、多層次的系統，其中低碳電力發(fā)展目標系統是這個(gè)巨系統的核心。目標是通過(guò)指標或者指標體系來(lái)體現的，經(jīng)梳理我國現行的低碳電力發(fā)展目標相關(guān)的法規及重要政策性文件，現行的指標體系存在以下問(wèn)題：

存在的主要問(wèn)題

第一，指標缺乏頂層設計。一是缺乏法律支撐。我國還沒(méi)有綜合性的能源法和應對氣候變化或者低碳發(fā)展法等，現行的低碳發(fā)展目標、政策等有的是根據相關(guān)環(huán)?；蛘哔Y源法規，有的是根據政治文件，有些則是由政府部門(mén)提出。

二是指標體系設計難度大。能源電力低碳發(fā)展目標與能源安全、污染控制、時(shí)空布局、經(jīng)濟效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種目標相聯(lián)系，是一個(gè)多目標博弈問(wèn)題。

第二，體制難協(xié)調。由于不同的目標分別賦予不同的政府機構進(jìn)行管理，造成目標難協(xié)調。雖然我國政府有宏觀(guān)調控部門(mén)和專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的區別，而且低碳能源電力發(fā)展的文件很多是從國務(wù)院層面發(fā)布的，看似有統籌協(xié)調機制，但實(shí)際難以實(shí)現，因為不同部門(mén)都是按各自按職責范圍來(lái)確定目標的。

第三，指標和目標值的設定往往缺乏科學(xué)決策機制支持。一些重大目標或者政策要求可能出臺迅速，有的只是依據短時(shí)、局部、甚至是個(gè)別試驗結果。一些目標雖然通過(guò)了“模型”優(yōu)化，但因為模型輸入條件本身的不確定性的，模型結果可能成為解釋研究者、決策者意圖的工具。

第四，目標落實(shí)簡(jiǎn)單粗暴。由前兩種結果會(huì )造成目標落實(shí)難的問(wèn)題。目標落實(shí)難有種種表現：目標難完成，缺乏操 作性和實(shí)踐性；過(guò)快完成目標，如原計劃5年完成的，結果一兩年就完成了。

以上問(wèn)題的存在，造成低碳電力發(fā)展指標及目標存在交叉、重復甚至矛盾，在政策、措施、行動(dòng)、監管等方面存在不協(xié)調。目前，從能源電力清潔、低碳發(fā)展的目標和政策看，有法律上或者行政上的污染物超低排放要求，有清潔能源發(fā)電綠證，有清潔能源發(fā)電補貼，有可再生能源電力消納保障機制……實(shí)際上，多數政策的理論基礎是相同的。

建議

第一，突出重點(diǎn)，解決多目標協(xié)調問(wèn)題。實(shí)際上，只要抓住本質(zhì)、抓住重點(diǎn)，任何復雜的問(wèn)題都可以簡(jiǎn)化為簡(jiǎn)單問(wèn)題。

應對氣候變化、能源轉型、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大氣污染控制、經(jīng)濟發(fā)展都是必須解決的重大事項，但它們之間有時(shí)具有密切的關(guān)系。在眾多復雜問(wèn)題中，把握清潔、低碳、安全、高效四個(gè)維度，就不會(huì )出現抓住一點(diǎn)不及其余的極端情況，而現實(shí)中出現的種種問(wèn)題恰恰是各自為政，不及其余的結果。

第二，以碳統領(lǐng)解決低碳能源電力發(fā)展的約束性問(wèn)題。

從能源效率和常規污染物的控制上，不論是從絕對影響（環(huán)境質(zhì)量）和相對水平（先進(jìn)性）看，都已經(jīng)不是制約能源電力發(fā)展的主要制約因素，而碳排放控制將是成為中、長(cháng)期發(fā)展最大的制約因素，戰略目標和戰術(shù)措施都應當將此當成最重要問(wèn)題加以策劃。對于風(fēng)能、光伏等新能源來(lái)講，效率問(wèn)題是效益（經(jīng)濟性）問(wèn)題，對于煤電等電源來(lái)講效率問(wèn)題也是效益問(wèn)題，不要將此效率問(wèn)題單獨拿出來(lái)作為政府管理的制約因素，不要為了降低1克標準再采取什么強制性政策，應交給企業(yè)自己去管理。政府管理的目標是如何根據政 治承諾和政治要求做好以碳控制為核心的管理上來(lái)。

第三，堅定地走用碳市場(chǎng)控制碳排放的道路，盡可能采用碳市場(chǎng)來(lái)統領(lǐng)各種政策。碳市場(chǎng)的本質(zhì)是“限額—交易”機制，限額是政府之手，而交易是市場(chǎng)之手，構成了完整的碳減排政策機制。當前實(shí)施的有利或者促進(jìn)低碳發(fā)展的各種政策，都應優(yōu)先考慮、創(chuàng )造條件通過(guò)碳市場(chǎng)來(lái)解決，其次再考慮其他更好的并優(yōu)先選擇體現市場(chǎng)特點(diǎn)的政策。證明市場(chǎng)經(jīng)濟的優(yōu)越性，隨著(zhù)低碳能源的轉型，能源與電力、電力需求與電力供給、電力生產(chǎn)供應與儲能儲電將高度緊密結合在一起，行政手段將越來(lái)越顯示出它的局限性。

第四，指標體系要簡(jiǎn)化，目標要體現碳減排本質(zhì)，同時(shí)大力減少碳減排文件數量。因為能源電力的高替代彈性的特點(diǎn)，盡量減少定值約束性指標。我們應以我國向國際社會(huì )的承諾目標為依據，確定我們的碳減排指標體系，同時(shí)要根據應對氣候形勢的發(fā)展、我國經(jīng)濟發(fā)展和碳減排進(jìn)展，修訂碳減排政治目標。一方面，能源領(lǐng)域應對氣候變化的核心指標是控制二氧化碳排放總量，且因為碳“總量”具有“加和”性和可交易性，宏觀(guān)指標制定應盡可能向總量過(guò)渡。宏觀(guān)總量指標向電力傳遞時(shí)，要考慮到電力轉型對經(jīng)濟社會(huì )的影響，以電力碳強度（碳基線(xiàn)）作為基準或者門(mén)檻，以碳總量作為總控制目標，促進(jìn)以碳市場(chǎng)的方法完成減碳任務(wù)。在碳指標簡(jiǎn)化、目標明確的前提下，要加大部門(mén)在碳目標上的整合力度。同時(shí)，應大量減少與碳目標相關(guān)的文件數量和層次，在碳總量目標分解傳遞過(guò)程防止層層加碼。在相關(guān)能源電力規劃制定中應當盡可能減少規劃文件的層級，建議在能源規劃中，以碳減排目標為主要約束性目標，以電力為中心進(jìn)行能源規劃。（作者系中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )專(zhuān)職副理事長(cháng)）