環(huán)保稅的“增”與“減”

2018年1月1日，環(huán)保稅面向全國正式開(kāi)征。截至目前，全國已有28個(gè)省區市確定了適用稅率，報地方及全國人大常委會(huì )批準和備案。那么，環(huán)保稅的開(kāi)征能否帶動(dòng)綠色轉型從而為經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)新動(dòng)能？對于企業(yè)有何影響？本文將帶你管窺一二。

《環(huán)境保護稅法》于2016年12月5日獲全國人大常委會(huì )通過(guò)，將于2018年1月1日正式開(kāi)征。隨著(zhù)“生態(tài)文明建設”被納入我國經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“五位一體”總體布局，環(huán)保稅的開(kāi)征也將成為推動(dòng)綠色發(fā)展進(jìn)一步深化的重要抓手。而在歷經(jīng)十年爭論之后，《環(huán)保稅法》終獲推出并成為為“十八大”以來(lái)我國的首部單行稅法，無(wú)疑體現出國家對落實(shí)生態(tài)文明建設戰略、推進(jìn)綠色發(fā)展的堅定決心。

根據立法精神，環(huán)保稅以平移原有“排污費”負擔為主要依據設定稅率，但留出了較寬的彈性區間，由各地方根據自身實(shí)際情況確定適用稅率。通過(guò)將排污費提升為環(huán)保稅，提高立法層級、強化征收剛性。在《環(huán)保稅法》頒布至今的近一年時(shí)間里，各省市根據要求制定了征收細則和配套辦法，明確了適用稅率和征收機制，為即將到來(lái)的環(huán)保稅開(kāi)征做好準備。

環(huán)保稅與排污費相比有哪些區別？對于企業(yè)會(huì )造成怎樣的影響？環(huán)保稅的開(kāi)征能否帶動(dòng)綠色轉型從而為經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)新動(dòng)能？本報告擬從環(huán)保稅的內容及其征收機制中，管窺這些問(wèn)題的答案。

環(huán)保稅剛性大幅提升

環(huán)保稅的前身，即排污費自1979年《環(huán)保法》中首次提出，并于1982年7月頒布的《征收排污費暫行辦法》中正式確立。時(shí)至今日，排污費經(jīng)歷了多次改革，在逐步提高收費標準、擴大征收范圍、明確專(zhuān)項資金使用的同時(shí)，也通過(guò)種種措施提升征收剛性。排污收費制度實(shí)施近40年，對防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但收費標準偏低、征收剛性不足等問(wèn)題，使我國現行排污收費制度越來(lái)越無(wú)法適應生態(tài)文明建設不斷深化帶來(lái)的更高要求。而根據立法精神，推出環(huán)保稅并平移排污費的第一個(gè)目標，就是通過(guò)提升立法層級，強化征收剛性。

根據《全國環(huán)境統計公報》發(fā)布的數據，2015年我國實(shí)際解繳入庫的排污費總額為178.5億元。然而全國生產(chǎn)部門(mén)四大類(lèi)重點(diǎn)污染物(二氧化硫SO2、氮氧化物NOx、化學(xué)需氧量COD和氨氮NH)排放量，按照排污費最低收費標準計算，理論應繳的總額約為552.6億元，實(shí)繳金額僅占32.3%。從這個(gè)角度看，排污費“升級”為環(huán)保稅后，協(xié)議征收、任意減免等此前常見(jiàn)的地方政府不當干預將大幅改善，環(huán)保稅的執法強度將獲得顯著(zhù)提升。

《環(huán)保稅法》明確了“環(huán)保監測、企業(yè)申報、稅務(wù)征收、信息共享”的征管模式，由企業(yè)向稅務(wù)部門(mén)主動(dòng)申報排污量，稅務(wù)部門(mén)根據環(huán)保部門(mén)提供的監測信息核定排污量，并征收稅費。因此，在環(huán)保稅征管的過(guò)程中涉及企業(yè)、稅務(wù)及環(huán)保部門(mén)三方。為確保做好環(huán)保稅的征管，2017年6月到8月間，財政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部等有關(guān)部委先后發(fā)布《環(huán)保稅法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》《環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制備忘錄》，以及《關(guān)于全面做好<環(huán)保稅法>實(shí)施準備工作的通知》等文件，細化環(huán)保稅的征管機制。

按照《環(huán)保稅法》及相關(guān)文件的要求，縣級以上地方人民政府應當建立稅務(wù)機關(guān)、環(huán)保主管部門(mén)和其他相關(guān)單位分工協(xié)作機制，并建立涉稅信息共享平臺。國家也將獎勵統一的環(huán)境保護涉稅信息共享平臺，制定涉稅信息共享平臺技術(shù)標準，明確數據采集、存儲、傳輸、查詢(xún)和使用規范。

此外，環(huán)境監測數據的準確性是環(huán)保稅順利征收的基礎。在2017年5月習近平總書(shū)記主持召開(kāi)的深改組35次會(huì )議就提出，要把依法監測、科學(xué)監測、誠信監測放在重要的位置上，采取最規范的科學(xué)方法、最嚴格的質(zhì)控手段、最嚴厲的懲戒措施，深化環(huán)境監測監管，建立環(huán)境監測數據弄虛作假防范和懲戒機制，確保環(huán)境監測數據全面、準確、客觀(guān)和真實(shí)。連續使用三個(gè)“最”字，傳遞出中央對嚴格環(huán)境監測的高度重視。隨著(zhù)環(huán)境監測相關(guān)規范快速完善、第三方監測專(zhuān)業(yè)服務(wù)的逐步成熟，以及排污許可制度的大力推動(dòng)，環(huán)境監測質(zhì)量和標準將獲得提升。

環(huán)保稅適用稅率總體平移

《環(huán)保稅法(草案)》的立法說(shuō)明中明確：《環(huán)保稅法》是“按照‘稅負平移’的原則進(jìn)行環(huán)境保護費改稅”，即：

根據現行排污費項目，針對水污染、大氣污染(不包括CO2)、固體廢棄物和噪聲污染征收環(huán)保稅；

將排污費的繳納人作為環(huán)境保護稅的納稅人，即實(shí)際排放污染物的生產(chǎn)企業(yè)；

將應稅污染物排放量作為計稅依據，并將現行排污費收費標準作為環(huán)境保護稅的稅額下限。

這樣的規定，主要是為了在不增加企業(yè)負擔的前提下，實(shí)現排污收費向環(huán)保稅的平穩轉移。但同時(shí)，考慮到各地生態(tài)環(huán)境特征和污染物排放結構差異較大，《環(huán)保稅法》設定了較寬的地方適用稅率浮動(dòng)空間，對大氣污染物征收每當量1.2～12元；水污染物每當量1.4～14元；固體廢物按不同種類(lèi)，征收每噸5～1000元；噪聲按超標分貝數，稅額為每月350元至11200元?！董h(huán)保稅法》允許各省區市在上述稅率標準范圍內，根據自身實(shí)際情況自行確定適用稅率。

截至目前，全國已有28個(gè)省區市確定了適用稅率，報地方及全國人大常委會(huì )批準和備案。從總體來(lái)看，各地環(huán)保稅率的設定基本以原有排污費率為基礎平移，部分地區有所上浮。從地區來(lái)看，京津冀地區適用稅率較高，而東北和西部地區則最低。北京的稅額為稅法規定的稅額執行最高標準，然后由高到低依次為天津、河北、上海、山東、河南、江蘇，均為大氣污染物稅額執行的最低標準的4倍及以上。遼寧、吉林、陜西、新疆、青海、寧夏、江西和福建的稅額確定在稅法規定的稅額執行最低標準。

環(huán)保稅的開(kāi)征對經(jīng)濟生產(chǎn)造成的直接影響，主要通過(guò)兩個(gè)渠道：一方面，稅負總額的提高會(huì )推升相關(guān)企業(yè)總體的生產(chǎn)成本，從而對工業(yè)產(chǎn)出造成負面影響；但另一方面，由于排污成本上升，同時(shí)《環(huán)保稅法》對高標準排污設定了稅收優(yōu)惠，倒逼企業(yè)強化污染物減排和治理，激發(fā)對生產(chǎn)設備及污染治理設施更新改造的需求。但從程度上看，上述兩條路徑的影響在短期內均較為有限。

環(huán)保稅總體平移排污費負擔，且總體稅負在工業(yè)生產(chǎn)總成本中的占比較低。據筆者測算，排污費升級為環(huán)保稅后，新增的稅負對我國工業(yè)生產(chǎn)總成本的推升僅為0.1%左右，非常有限。因此，在現有稅率條件下，環(huán)保稅的征收將不會(huì )對經(jīng)濟生產(chǎn)造成顯著(zhù)的影響。

《環(huán)保稅法》為鼓勵更多企業(yè)強化污染物減排和治理，在原排污收費制度規定的“大氣和水污染物排放濃度值低于排放標準50%的減半征收”基礎上，進(jìn)一步增加了一檔，即“低于標準30%的，減按75%征收。然而對全國大氣污染物排放重點(diǎn)監測企業(yè)5746個(gè)廢氣源，及水污染重點(diǎn)監測企業(yè)10127個(gè)廢水源排放監測數據的分析表明，在排污費減免政策的推動(dòng)下，我國大量重點(diǎn)排放企業(yè)已經(jīng)達到了較高的排放標準，分別有50.1%和69.7%的廢氣和廢水排放企業(yè)達到了低于排放標準50%的排放濃度標準，而《環(huán)保稅法》新增加的75%減征優(yōu)惠實(shí)際影響的企業(yè)占比較低。如果將廢氣和廢水排放標準在達標及低于標準30%之間的企業(yè)，視為可能受到新增環(huán)保稅減免條款影響的企業(yè)，則此類(lèi)企業(yè)占比分別為22.8%和10.3%，不論是在大氣污染還是水污染領(lǐng)域，占比均較小。

環(huán)保稅的國際經(jīng)驗與未來(lái)展望

根據《全國環(huán)境統計公報》發(fā)布的數據，2003～2015年間全國累計征收排污費2116.99億元。而僅“十二五”期間全國一般預算用于節能環(huán)保的支出就達到1.76萬(wàn)億元。用于環(huán)境保護和污染治理的財政支出規模遠遠超出了排污費征收的規模。從這個(gè)角度看，征收環(huán)保稅的主要目的并非為了取得稅收收入用于環(huán)保支出，而是要倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉型升級，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變，即屬于調節性稅種。

從現有排污費收費標準，及環(huán)保稅適用稅率標準總體較低，與治污成本也尚有一定差距。

以電力行業(yè)為例，SO2和NOx的行業(yè)平均單位減排成本分別為4.46萬(wàn)元/噸和2.35萬(wàn)元/噸[1]，折合成污染當量約為0.47元和0.25元。因此《環(huán)保稅法》設定的1.2元/污染當量的稅額能夠有效引導企業(yè)落實(shí)大氣污染物減排和治理。

而在水污染物方面，我國目前平均污水處理成本約為5～10元/污染當量[2]，《環(huán)保稅法》規定污水排放的最低稅率為1.4元。

由此，我們推測，環(huán)保的“費”“稅”平移，是《環(huán)保稅法》施行初期的過(guò)渡性目標。而長(cháng)期來(lái)看，我國環(huán)保稅的征收標準和征管體制還有較大的調整空間。隨著(zhù)生態(tài)文明建設的不斷深化、綠色發(fā)展和轉型的要求不斷升級，我們有理由預期環(huán)保稅的征收范圍還將進(jìn)一步擴大、征管剛性還將進(jìn)一步強化，適用稅率標準也將隨著(zhù)形勢的變化而逐步提高，推動(dòng)完善生態(tài)文明體制機制。

作者系興業(yè)研究分析師湯維祺；興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家華福證券首席經(jīng)濟家魯政委