立足國內 借鑒國際 建設高水平輸配電價(jià)監管體系

電力是國民經(jīng)濟的基礎性產(chǎn)業(yè)，密切關(guān)系企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活。電力價(jià)格，直接影響工商企業(yè)生產(chǎn)成本和廣大人民群眾的生活成本，社會(huì )關(guān)注度高。長(cháng)期以來(lái)，我國實(shí)行電網(wǎng)企業(yè)統一購電、統一售電的經(jīng)營(yíng)模式，電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)收取銷(xiāo)售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)的價(jià)差維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獲得利潤。這種統購統銷(xiāo)的模式，主要有三方面的問(wèn)題：一是用戶(hù)與發(fā)電企業(yè)不能直接見(jiàn)面，雙方不能協(xié)商確定電量、電價(jià)，無(wú)法通過(guò)競爭激發(fā)市場(chǎng)活力；二是沒(méi)有按照“準許成本加合理收益”的方式，對屬于網(wǎng)絡(luò )型自然壟斷環(huán)節的輸配電建立科學(xué)的價(jià)格監管辦法，電網(wǎng)企業(yè)成本、收益是否合理不夠明確；三是各電壓等級購銷(xiāo)價(jià)差水平不合理，存在不同電壓等級、不同類(lèi)別用戶(hù)之間的交叉補貼。

黨的十八大以來(lái)，國家發(fā)展改革委認真貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神及黨中央國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化電力體制改革，統籌運用好“市場(chǎng)之手”和“政府之手”，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路，以啃硬骨頭的精神攻堅輸配電價(jià)改革，加強對全球第一、第二大電網(wǎng)的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)等企業(yè)成本價(jià)格監管，并于2017年6月實(shí)現了省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革全國全覆蓋。

踏石留印 一步一個(gè)腳印

2014年10月起，國家發(fā)展改革委會(huì )同國家能源局，按照“先試點(diǎn)、再推廣”的改革思路，在深圳、蒙西試點(diǎn)基礎上，研究制定了《輸配電定價(jià)成本監審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》，指導省級價(jià)格主管部門(mén)和相關(guān)機構，分三個(gè)批次有序推進(jìn)省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革，全面完成了省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革。

——“破冰”：摸著(zhù)石頭過(guò)河。2014年10月，國家發(fā)展改革委選擇管理經(jīng)驗先進(jìn)、改革意識較強、改革要求迫切、主動(dòng)對標香港中華電力的深圳電網(wǎng)，開(kāi)展我國首個(gè)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，組織國內知名專(zhuān)家、電網(wǎng)企業(yè)、地方價(jià)格管理部門(mén)組成精干力量，對深圳電網(wǎng)解剖麻雀，形成了深圳電網(wǎng)輸配電價(jià)改革方案，并核定了首個(gè)監管周期輸配電價(jià)水平。2014年12月，在蒙西電網(wǎng)開(kāi)展我國首個(gè)省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)。蒙西電網(wǎng)既是個(gè)省級電網(wǎng)，又是個(gè)獨立于國網(wǎng)、南網(wǎng)的獨立電網(wǎng)，為下一步在國網(wǎng)、南網(wǎng)范圍開(kāi)展省級輸配電價(jià)改革打下良好基礎。

——“擴圍”：加快復制推廣。2014年11月15日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)《近期加快價(jià)格改革工作方案》，對包括電力價(jià)格改革在內的價(jià)格改革做出了重要部署。2015年，中發(fā)9號文件及28號文件對電力價(jià)格改革的目標、任務(wù)和具體措施做出了明確部署，將試點(diǎn)單位擴大到安徽、云南、貴州、湖北、寧夏等5個(gè)省級電網(wǎng)。

——“立制”：精心開(kāi)展頂層設計。在試點(diǎn)基礎上，國家發(fā)展改革委著(zhù)手研究制定《輸配電定價(jià)成本監審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》，做了大量工作。

走出去，上門(mén)取經(jīng)。國家發(fā)展改革委分管委領(lǐng)導先后率團訪(fǎng)問(wèn)了德國能源部、美國聯(lián)邦能源監管委員會(huì )及部分州公用事業(yè)管理委員會(huì )、英國能源部、英國天然氣和電力市場(chǎng)辦公室、加拿大安大略省能源監管機構等，深入了解市場(chǎng)經(jīng)濟國家開(kāi)展監管的理念、方法和手段，就輸配電價(jià)改革的重大問(wèn)題向對方請教，就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行深入交流。

引進(jìn)來(lái)，研討培訓。國家發(fā)展改革委相關(guān)司局工作人員，國內知名專(zhuān)家學(xué)者，英國、美國、法國監管部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)的專(zhuān)家，先后召開(kāi)6次專(zhuān)題研討會(huì )，就試點(diǎn)中遇到的問(wèn)題逐項逐條研究解決辦法。從2016年起，先后在北京、揚州、大連舉辦4期輸配電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建設培訓班，邀請英國劍橋大學(xué)、英國天然氣和電力市場(chǎng)辦公室、美國加州公共事業(yè)委員會(huì )等機構的國際專(zhuān)家和國內有關(guān)專(zhuān)家為電價(jià)工作人員授課，介紹輸配電價(jià)監管的國際經(jīng)驗和相關(guān)制度。

打開(kāi)門(mén)，廣集民意。2016年11月16日到27日，通過(guò)國家發(fā)展改革委網(wǎng)站向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，做到公開(kāi)透明。據統計，共收到社會(huì )意見(jiàn)759條，對定價(jià)辦法持支持態(tài)度的占97.2%，其中支持并提出完善意見(jiàn)的占42.9%。根據各方面意見(jiàn)修改完善后，2016年12月正式發(fā)布了《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》。

——“收官”：省級電網(wǎng)全覆蓋。2016年，進(jìn)一步加快改革進(jìn)程。3月，決定在12個(gè)省級電網(wǎng)開(kāi)展輸配電價(jià)改革；9月，決定在除西藏外的所有省級電網(wǎng)開(kāi)展輸配電價(jià)改革，實(shí)現全覆蓋。2017年7月，全面完成了省級電網(wǎng)輸配電價(jià)核定工作，并由各省、自治區、直轄市發(fā)展改革委（物價(jià)局）向社會(huì )公布，成為中發(fā)9號文件印發(fā)以來(lái)，第一個(gè)全面完成的電力體制改革任務(wù)。

據國家信息中心對2013年1月1日至2017年5月10日的大數據分析報告顯示，輸配電價(jià)改革獲得了社會(huì )積極評價(jià)。與電價(jià)改革話(huà)題直接相關(guān)的約318萬(wàn)條數據中，輸配電價(jià)改革相關(guān)政策的滿(mǎn)意度最高，高達99%。

立足國內 借鑒國際 構建中國特色的輸配電價(jià)監管辦法

中國的輸配電價(jià)監管辦法，既采取了以美國為代表的、大多數國家通行的“成本加收益”的定價(jià)辦法，又在現代經(jīng)濟學(xué)指導下，充分借鑒英國激勵性管制辦法，形成了具有中國特色的激勵與約束相結合的定價(jià)辦法。

——充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、形成部門(mén)合力。在規劃投資、電量等重大參數的設定上，不由某一個(gè)部門(mén)、機構說(shuō)了算。中央層面，由國家發(fā)展改革委、國家能源局對各地具體方案進(jìn)行會(huì )審。地方層面，地方政府在研究輸配電價(jià)具體水平時(shí)，大多成立了由省級政府主要領(lǐng)導或分管領(lǐng)導任組長(cháng)，由價(jià)格主管部門(mén)、能源投資主管部門(mén)、經(jīng)濟運行主管部門(mén)、能源監管機構等組成的工作小組。對于規劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資，大多由能源投資主管部門(mén)根據電力規劃核定；對于監管周期內的電量增長(cháng)預測數據，大多由經(jīng)濟運行主管部門(mén)根據經(jīng)濟增長(cháng)水平核定。

——引入新增投資計入固定資產(chǎn)比率，約束電網(wǎng)投資。西方管制經(jīng)濟學(xué)理論認為，回報率管制模式下，由于收益直接與資產(chǎn)掛鉤，會(huì )導致被管制企業(yè)過(guò)度投資，此即所謂的A-J效應。為最大限度防止電網(wǎng)企業(yè)過(guò)度投資，創(chuàng )造性的提出了“新增投資計入固定資產(chǎn)比率”的概念，要求參考電網(wǎng)企業(yè)輸配電固定資產(chǎn)的歷史轉資情況，考慮今后經(jīng)濟發(fā)展需求，輸配電線(xiàn)路設備投資進(jìn)度及實(shí)際利用效率等因素統籌核定。

——對重大成本項目建立激勵性監管機制。在建立回報率管制定價(jià)模式的同時(shí)，也引入了激勵性管制方法。如債務(wù)資本收益率，若電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際借款利率高于基準利率，則取基準利率，若電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際利率低于基準利率，則按照實(shí)際借款利率加二者差額的50%核定；又如材料費、修理費、其他費用等運維費用，采用了價(jià)格上限管理方法，即規定不得超過(guò)一定比例；又如線(xiàn)損，規定實(shí)際運行中線(xiàn)損率超過(guò)核定值的風(fēng)險由電網(wǎng)企業(yè)承擔，實(shí)際運行中線(xiàn)損率低于核定值的收益由電網(wǎng)企業(yè)和電力用戶(hù)各享受50%；又如當實(shí)際投資低于預計投資時(shí)，對差額投資對應的準許收入的70%予以扣除。這些都體現了激勵性管制理念。

——為未來(lái)進(jìn)一步深化細化改革留出必要空間。定價(jià)辦法對可能出現的情況提出了靈活的預處理方法，還明確了下一步輸配電價(jià)改革方向。如監管周期電網(wǎng)企業(yè)新增投資、電量變化較大的，可在監管周期內分年平滑處理，也可以跨周期平滑處理，較好的解決了建機制與降成本的關(guān)系；又如鼓勵各地探索結合負荷率因素制定輸配電價(jià)套餐，增加用戶(hù)選擇權；又如鼓勵各地參照英國價(jià)格上限管制模式（RPI-X）引入效率因子X(jué)，建立輸配電價(jià)與供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量掛鉤的調整機制，促進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)提高供電服務(wù)質(zhì)量。

釋放改革紅利 降低用電成本 促進(jìn)電力市場(chǎng)建設

輸配電價(jià)改革是本輪電力體制改革的“先手棋”、“突破口”，既創(chuàng )新了電網(wǎng)企業(yè)的監管模式，強化了對電網(wǎng)企業(yè)成本約束，又有效降低了實(shí)體經(jīng)濟用電成本，也為促進(jìn)電力市場(chǎng)化改革創(chuàng )造了條件。

——有效降低實(shí)體經(jīng)濟用能成本。通過(guò)嚴格的輸配電成本監審，核減與輸配電業(yè)務(wù)不相關(guān)、不合理的成本，整體核減比例約14.5%。東北、西北9個(gè)省份省級電網(wǎng)輸配電價(jià)，測算后比現行購售價(jià)差有所上漲，理論漲價(jià)金額95億元，但實(shí)際執行輸配電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)仍維持現行水平不變，避免因改革增加企業(yè)負擔。綜合考慮監管周期內新增電網(wǎng)投資、電量增速等因素，平均輸配電價(jià)較現行購銷(xiāo)價(jià)差降低約1分錢(qián)，核減32個(gè)省級電網(wǎng)準許收入約480億元，有效降低了實(shí)體經(jīng)濟成本。

——切實(shí)促進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。輸配電價(jià)改革核定了電網(wǎng)企業(yè)準許收入，使電網(wǎng)企業(yè)在市場(chǎng)交易中處于中立角色，促進(jìn)放開(kāi)發(fā)售兩側的電力市場(chǎng)交易，更好的發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。以獨立輸配電價(jià)機制為基礎，各省均開(kāi)展電力中長(cháng)期交易，8個(gè)省份還將啟動(dòng)電力現貨交易市場(chǎng)試點(diǎn)，有力擴大了市場(chǎng)交易規模。據統計，2016年全國直接交易電量約8000億千瓦時(shí)，約占用電量的22%,每度電平均降低約6.4分,為用戶(hù)節約電費超過(guò)500億元。2017年1-8月份，全國共完成市場(chǎng)化交易電量7034億千瓦時(shí)，同比增長(cháng)51%，每度電平均降低約5分，為用戶(hù)節約電費超過(guò)350億元。

改革仍然在路上 輸配電價(jià)改革還需全面縱深推進(jìn)

在省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革實(shí)現全覆蓋的基礎上，按照電壓等級和供電范圍劃分，向上需要核定區域電網(wǎng)輸電價(jià)格，向下需要建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機制，同時(shí)需要結合省級電網(wǎng)輸配電價(jià)改革中遇到的新問(wèn)題，不斷完善輸配電價(jià)監管體系。

（一）拓寬范圍，科學(xué)核定區域電網(wǎng)和跨省跨區專(zhuān)項工程輸電價(jià)格。為推動(dòng)電力資源在全國范圍內的合理配置，進(jìn)一步打破省間壁壘，促進(jìn)清潔能源開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革，需要進(jìn)一步核定區域電網(wǎng)輸電價(jià)格。計劃于2017年底前完成華北、華東、華中、東北、西北等5個(gè)區域電網(wǎng)輸電價(jià)格，于2018年底前完成所有跨省跨區專(zhuān)項工程成本監審和輸電價(jià)格復核工作。

（二）縱深推進(jìn)，建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格機制。為通過(guò)價(jià)格信號促進(jìn)增量配電放開(kāi)，激勵地方電網(wǎng)降本增效，擬按照建章立制與合理定價(jià)相結合、彌補成本和約束激勵相結合、理順市場(chǎng)關(guān)系和妥善處理價(jià)格關(guān)系相結合的原則，建立地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價(jià)格機制，指導各省合理核定地方電網(wǎng)和增量配電價(jià)格。

（三）久久為功，不斷完善輸配電價(jià)監管制度規則。結合輸配電價(jià)改革進(jìn)程，適時(shí)修訂《輸配電定價(jià)成本監審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》，制定完善跨省跨區輸電價(jià)格定價(jià)辦法，研究出臺地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價(jià)格指導意見(jiàn)，形成規則明晰、水平合理、監管有力、科學(xué)透明的輸配電價(jià)監管制度體系，確保按規則推改革、按機制核水平。研究建立輸配電價(jià)監管數據庫，夯實(shí)輸配電價(jià)監管的數據基礎。制定輸配電成本信息公開(kāi)辦法，不斷提升輸配電價(jià)監管的公開(kāi)性和透明度。

為保障輸配電價(jià)改革全面向縱深推進(jìn)，國家發(fā)展改革委將加強與相關(guān)大學(xué)、研究機構合作，研究組建電力價(jià)格研究、培訓專(zhuān)門(mén)機構；加強與美國、英國輸配電價(jià)監管部門(mén)，以及世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際能源署等國際機構的交流合作，學(xué)習借鑒西方發(fā)達國家輸配電價(jià)監管和電力市場(chǎng)建設經(jīng)驗，向國際社會(huì )推介中國輸配電價(jià)改革的成功經(jīng)驗，講好中國電價(jià)改革故事。