推進(jìn)北方地區冬季清潔取暖的實(shí)踐與思考

推進(jìn)北方地區冬季清潔取暖是中央部署的重大民生工程、民心工程，對保障人民群眾溫暖過(guò)冬、改善大氣環(huán)境具有重要現實(shí)意義。以2016年12月中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會(huì )議研究部署為標志，全面推進(jìn)北方地區冬季清潔取暖的進(jìn)程開(kāi)啟。近兩年來(lái)，國家相關(guān)部門(mén)加強頂層設計、強化規劃引領(lǐng)，地方政府加快推進(jìn)實(shí)施、加強運營(yíng)服務(wù)，加強落實(shí)，充分調動(dòng)企業(yè)的積極性，推進(jìn)北方地區冬季清潔取暖工作取得了初步成效。本文根據各地實(shí)踐情況總結了推進(jìn)此項工作的主要經(jīng)驗、存在的問(wèn)題，并提出下一步工作建議。

一、清潔取暖概念理解與任務(wù)目標

清潔取暖本質(zhì)上是在滿(mǎn)足建筑室內采暖（熱）舒適的條件下實(shí)現低排放、低能耗的取暖方式，主要從建筑末端、集中供熱管網(wǎng)和供暖熱源等環(huán)節分別努力：通過(guò)建筑保溫技術(shù)降低室內對熱量的需求，通過(guò)高效和智能的輸配系統降低輸配過(guò)程損失和過(guò)量供熱損失，通過(guò)選擇高效清潔熱源最終實(shí)現清潔取暖。

目前，城市城區多采用集中供暖；縣城和城鄉結合部以采用集中供暖為主，分散供暖為輔；農村地區普遍無(wú)集中供熱管網(wǎng)，以分散采暖為主。通常根據上述三類(lèi)地區的建筑性能、供暖負荷需求、能源稟賦和分布、熱源和管網(wǎng)設施現狀等特點(diǎn)，綜合考慮環(huán)境治理、能源發(fā)展目標、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素設計與之適應的技術(shù)路線(xiàn)，因地制宜清潔供暖。

根據《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021年）》，目前，我國北方地區清潔取暖比例僅為34%。規劃到2019年，北方地區清潔取暖率達到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬(wàn)噸，其中，“2+26”重點(diǎn)城市城區清潔取暖率要達到90%以上，縣城和城鄉結合部（含中心鎮，下同）、農村地區分別達到70%、40%以上。到2021年，北方地區清潔取暖率達到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。其中，“2+26”重點(diǎn)城市城區全部實(shí)現清潔取暖，縣城和城鄉結合部、農村地區分別達到80%、60%以上。

二、清潔取暖工作主要進(jìn)展與經(jīng)驗

根據匯總數據，2017年北方地區共新增清潔取暖面積20億平方米，約完成了五年規劃目標17%，有了良好開(kāi)端。主要工作進(jìn)展與經(jīng)驗包括：

（1）形成規劃體系，加強規劃引導

2017年12月5日，國家十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《北方地區冬季清潔取暖規劃（2017—2021）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），明確了推進(jìn)北方地區清潔取暖工作的目標、策略和保障措施。之后，北京、山西、天津、山東等省級政府及其下轄市（區、縣）結合本地區實(shí)際，陸續印發(fā)了省級清潔取暖實(shí)施方案及市（區、縣）級清潔取暖工作方案，層層分解《規劃》任務(wù)，包括細化的資金來(lái)源和使用方法等。形成了從中央到地方上下聯(lián)動(dòng)分工落實(shí)的體系化“施工圖”。

（2）改進(jìn)體制機制和支持政策

陸續發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于推進(jìn)北方采暖地區城鎮清潔供暖的指導意見(jiàn)》《關(guān)于北方地區清潔供暖價(jià)格政策的意見(jiàn)》《關(guān)于加快推進(jìn)天然氣利用的實(shí)施意見(jiàn)》等支持政策，完善資金、價(jià)格等體制機制，并支持試點(diǎn)地區先行。組織建立了北方地區冬季清潔取暖部級聯(lián)席會(huì )議機制，協(xié)調各部門(mén)分工，形成了工作合力。

（3）依托財政資金培育市場(chǎng)、帶動(dòng)社會(huì )投資

目前形成了中央到地方的多級財政補貼制度，比如中央財政向從“2+26”城市中確定的首批12個(gè)試點(diǎn)城市撥付了總共60億元獎勵資金，有的地方從大氣污染防治資金中專(zhuān)門(mén)安排煤改氣、煤改電專(zhuān)項獎補資金用于支持本地清潔取暖工程，有效降低了清潔取暖項目的運行成本，培育清潔取暖市場(chǎng)，吸引眾多民營(yíng)企業(yè)參與投資。壯大了推動(dòng)清潔取暖工作的力量。

（4）初步完成諸多技術(shù)路線(xiàn)的示范驗證

清潔取暖可細分為不同技術(shù)路線(xiàn)，其中僅分散式電供暖包括發(fā)熱電纜、電熱膜、蓄熱電暖器等技術(shù)路線(xiàn)，以及各類(lèi)電驅動(dòng)熱泵取暖。通過(guò)從試點(diǎn)到全面推廣清潔取暖，已積累了大量項目經(jīng)驗，示范驗證了諸多技術(shù)路徑的可行性和運行優(yōu)勢與限制因素。為更大范圍、更好因地制宜優(yōu)化技術(shù)路線(xiàn)組合奠定了基礎。

（5）首批試點(diǎn)效果明顯

數據顯示，2017年確定的首批12個(gè)試點(diǎn)城市共計完成清潔取暖改造面積7.25億平方米，改造戶(hù)數683.91萬(wàn)戶(hù)；建筑節能改造1318萬(wàn)平方米，14.2萬(wàn)戶(hù)。去年采暖季，12個(gè)試點(diǎn)城市PM2.5平均濃度同比下降33%，重污染天數同比減少57%，部分城市的農村地區清潔取暖率已達到60%以上，試點(diǎn)效果明顯。2018年8月，第二批23個(gè)試點(diǎn)城市名單公布。

三、存在問(wèn)題

清潔取暖工作是一項系統工程，制約因素較多，突出問(wèn)題表現為“兩難三低”。

（1）經(jīng)濟性低

經(jīng)濟性問(wèn)題是制約清潔取暖推廣的首要瓶頸。清潔取暖項目初期改造投入大、后期運維成本高，在熱、氣、電價(jià)格不能市場(chǎng)化調節的情況下，項目本身對社會(huì )資本的經(jīng)濟吸引力有限。此項工作開(kāi)展較快的地區很大程度得益于財政補貼支持，然而補貼模式并非長(cháng)久之計。比如，電供暖項目初始投資較大，特別是用戶(hù)已經(jīng)繳納過(guò)熱網(wǎng)初裝費的居民小區，初始投資來(lái)源少，主要依靠地方財政補貼。從運營(yíng)成本上看，居民電供暖運營(yíng)成本明顯高于傳統供熱模式，供暖用電價(jià)與終端熱價(jià)倒掛問(wèn)題普遍存在，若難以支付后期運行成本，居民甚至返用傳統取暖方式。同時(shí)，清潔能源供暖普遍存在供熱方式和運營(yíng)模式的不確定性。

（2）摸底難

因地制宜的底數不清，無(wú)法精確制導。“因地制宜”原則雖已明確，但因為統計、分析不足等因素，難以充分掌握基礎數據，不能因地制宜。比如，氣候條件、能源稟賦、居民可承受意愿如何？供熱面積多大、每年供熱量多少、鍋爐煤耗多高？多能互補供熱的優(yōu)化策略如何？未來(lái)供暖需求如何？……對這些眾多底數及其動(dòng)態(tài)變化、對比結論，單一政府部門(mén)、供熱企業(yè)短時(shí)間難以全部弄清，最優(yōu)的區域能源供熱方案也就無(wú)從說(shuō)起。

（3）平衡難

技術(shù)路線(xiàn)的選擇上各有偏好，眾口難調。因為對不同類(lèi)型技術(shù)路線(xiàn)的技術(shù)經(jīng)濟性認知爭議，或者涉及責任、利益不同，推進(jìn)清潔取暖工作的不同主體對技術(shù)路線(xiàn)的偏好不一致。“煤改氣”“電鍋爐”供暖因為后期運維責任清晰，受到部分地區的偏好，而具有資源稟賦但后期運維資金缺乏保障的方案則被有意回避；部分地區將清潔取暖等同于“一刀切”去煤化，忽略煤炭是我國能源利用的主體能源的事實(shí)；電采暖設備企業(yè)普遍支持煤改電；核電企業(yè)推動(dòng)核能供暖……但對于居民而言，價(jià)廉才是硬道理。

（4）居民可承受能力低

清潔取暖用戶(hù)對清潔取暖服務(wù)價(jià)格的承受能力低。相當數量的取暖用戶(hù)分布在農村和城鄉結合部，經(jīng)濟收入水平有限，而且受長(cháng)期以來(lái)的觀(guān)念、習慣等因素影響，其依賴(lài)傳統、落后的供暖方式滿(mǎn)足取暖需求，對新的清潔供暖方式接受度較低，使清潔供暖服務(wù)價(jià)格難以充分市場(chǎng)化。

（5）建筑節能水平較低

農村建筑節能標準比較低。北方地區大部分建筑特別是廣大農村地區建筑，圍護結構熱工性能較差，導致取暖過(guò)程中熱量損耗較大，不利于節約能源和降低供暖成本。

四、下一步工作建議

總體而言，要圍繞“因地制宜”大方向，繼續深入掌握基礎數據，然后“制宜”。

（一）提高認識，凝聚工作合力。通過(guò)強有力的新聞輿論，進(jìn)一步提高政府、企業(yè)和居民對清潔取暖工作重大意義的認識，發(fā)揮各級政府在清潔取暖中的推動(dòng)作用，充分調動(dòng)企業(yè)和居民的積極性，強化企業(yè)在清潔取暖領(lǐng)域的主體地位，促進(jìn)居民轉變落后取暖觀(guān)念、提高清潔取暖消費意愿，切實(shí)形成企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民充分配合的工作氛圍，凝聚工作合力。

（二）充分研究論證不同技術(shù)路線(xiàn)不同運行工況的技術(shù)經(jīng)濟性。每種技術(shù)路線(xiàn)都有其優(yōu)勢和相對不足，其相對傳統取暖方式可能總體上進(jìn)步了，但并不是“放之四海而皆準”的最優(yōu)路線(xiàn)。特別在不同運行工況下，每種技術(shù)路線(xiàn)的運行成本、環(huán)保、安全、運行小時(shí)等指標都會(huì )出現變化。充分研究論證不同技術(shù)路線(xiàn)不同運行工況的技術(shù)經(jīng)濟性，才可能減少各方對不同技術(shù)路線(xiàn)的認識差異，便于在同等條件下選擇成本最低和污染物排放最少的清潔供暖組合方式。

（三）摸清底數，做好區域能源系統規劃。系統分析區域資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展程度、氣候條件、供暖需求、居民承受能力等特征，建立供暖需求采集、監測和分析系統，形成區域取暖數據庫并動(dòng)態(tài)跟蹤分析，因地制宜做好區域能源系統規劃，以此為指導優(yōu)選清潔取暖技術(shù)路線(xiàn)。同時(shí)，區域清潔供暖規劃要有大有小，相互間具有兼容性。

（四）深挖市場(chǎng)潛力，探索有效的商業(yè)模式，提高項目經(jīng)濟性。清潔供暖關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)，涉及熱源開(kāi)發(fā)、管網(wǎng)建設運維和末端設備推廣應用等產(chǎn)業(yè)鏈條，具有規模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。通過(guò)加強對供暖企業(yè)的政策支持，鼓勵企業(yè)提供多樣化的綜合能源解決方案，探索有效的商業(yè)模式，以新市場(chǎng)空間和業(yè)務(wù)收益補貼供暖項目。合理確定財政補貼標準，完善熱價(jià)、電價(jià)、氣價(jià)等價(jià)格機制，發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重作用，提高清潔取暖項目的經(jīng)濟吸引力，推動(dòng)清潔供暖“改得起”，更“用得起”。

（五）源網(wǎng)室全環(huán)節協(xié)同改進(jìn)，使系統效率最大化。熱源方面，建立健全體制機制，做好統籌規劃，保障煤、電、氣等熱源供應。網(wǎng)輸環(huán)節，加強網(wǎng)輸基礎設施建設，特別是加強天然氣運儲設施和配電網(wǎng)建設，加強供熱管線(xiàn)維護，提高能源系統輸送效率。建筑室內環(huán)節，提升建筑物及采暖末端能效，降低供暖負荷需求，一方面進(jìn)一步提升新建建筑節能設計標準，另一方面對既有建筑繼續加強節能改造；提升末端采暖設備環(huán)保、安全、節能等標準，建立健全設備評選體系。