從特朗普能源新政看中國能源安全形勢

隨著(zhù)中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國對能源的依賴(lài)程度持續下降，能源供求壓力大為緩解，而優(yōu)質(zhì)能源供給不足的問(wèn)題會(huì )更加突出，中國油氣對外依存度仍將持續攀升。從國際能源形勢看，世界油氣資源有保障，美國“頁(yè)巖氣”革命推動(dòng)了全球能源供需格局的重大調整，特朗普上臺、英國脫歐、TPP夭折等事件預示著(zhù)貿易保護主義和孤立主義思潮抬頭，全球能源地緣政治日趨復雜?？梢灶A見(jiàn)，“十三五”期間乃至未來(lái)相當長(cháng)的時(shí)間內，中國面臨的能源安全國際形勢或將更為嚴峻，需要制定預案，及早應對。

中國能源安全形勢不容樂(lè )觀(guān)

傳統的能源安全觀(guān)主要考慮保障能源供應、維持供需平衡問(wèn)題。隨著(zhù)時(shí)間的推移，能源安全的內涵不斷擴大，既包括傳統的能源供應保障問(wèn)題，也包括能源生態(tài)環(huán)境安全、能源經(jīng)濟和金融安全等非傳統能源安全問(wèn)題。中國也面臨傳統能源安全和非傳統能源安全雙重壓力。

傳統能源安全主要體現在油氣供應領(lǐng)域。一方面，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高，中國油氣消費需求持續快速增長(cháng)，油氣對外依存度不斷攀升。2016年，中國石油(601857,股吧)消費總量達5.8億噸，其中國內生產(chǎn)僅2億噸，石油對外依存度超過(guò)65%。同年，天然氣消費量達2086億立方米，其中國內生產(chǎn)1369億立方米，天然氣對外依存度接近35%。另一方面，為了應對氣候變化和減緩生態(tài)環(huán)境壓力，中國能源結構調整將進(jìn)一步深化，油氣資源特別是天然氣將成為新增能源的主力。近幾年煤炭消費總量控制雖取得一定成效，但煤炭在全國能源消費構成中的占比依然較高，2016年仍超過(guò)60%?？稍偕茉词苜Y源條件和價(jià)格等因素制約，成為主力能源仍需時(shí)日，“十三五”期間，石油、天然氣在替代煤炭、推動(dòng)能源轉型方面仍將發(fā)揮重要作用。根據多方研究結果，中國石油消費可在2030年前后達到6.5-7億噸的峰值；2030年天然氣消費將超過(guò)5000億立方米，在目前水平上翻一番。即便考慮非常規頁(yè)巖油氣的開(kāi)發(fā)，國內供應能力很可能維持在石油2-2.2億噸、天然氣2500-3000億立方米。到2030年中國石油、天然氣對外依存度或將超過(guò)70%和50%，據此推算，屆時(shí)中國能源保障程度不足80%，比美國當前水平低10個(gè)百分點(diǎn)?？紤]到屆時(shí)中國油氣來(lái)源地仍主要依靠地緣政治復雜、民族宗教矛盾突出、恐怖襲擊頻發(fā)的中東、北非地區，未來(lái)保障中國油氣持續穩定供應依然任重道遠。

從非傳統能源安全看，包括生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、能源金融風(fēng)險以及能源設施和人員遭受恐怖襲擊等風(fēng)險正變得越來(lái)越突出。首先，能源生態(tài)環(huán)境安全的重要性空前上升。以煤為主的能源結構導致煤炭產(chǎn)區生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，煤炭消費大省大氣污染物和CO2排放過(guò)高，已明顯超出生態(tài)環(huán)境承載能力。其次，能源金融風(fēng)險也成為保障能源安全的考慮因素。能源基礎設施建設需要巨額資金投入，涉及大量銀行貸款，大規模能源建設或將導致銀行金融風(fēng)險進(jìn)一步加大。一旦能源需求出現誤判，很可能導致大面積產(chǎn)能過(guò)剩和信貸風(fēng)險明顯上升。這類(lèi)風(fēng)險已在煤炭開(kāi)采、火電站建設以及風(fēng)電和光伏等可再生能源項目中大量出現，風(fēng)險控制勢在必行。“一帶一路”沿線(xiàn)國家民族、宗教矛盾突出，恐怖主義高發(fā)，在沿線(xiàn)國家開(kāi)展能源合作也將面臨較高的能源金融風(fēng)險。第三，油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)等能源運行風(fēng)險也在加大。中國通過(guò)陸上油氣管道進(jìn)口的油氣約占總進(jìn)口量的1/3，西氣東輸的油氣以及從中亞進(jìn)口的油氣管線(xiàn)容易受到恐怖分子破壞的威脅；70%以上的石油和30%以上的液化天然氣（LNG）進(jìn)口均通過(guò)馬六甲海峽，可以預見(jiàn)，隨著(zhù)油氣進(jìn)口量的增加，能源運輸通道安全風(fēng)險有增無(wú)減。

綜上，“十三五”及未來(lái)相當長(cháng)的時(shí)間內，中國能源面臨的安全問(wèn)題將從保障能源供應為主，轉到生態(tài)環(huán)境安全與能源供應保障并重，同時(shí)也要保障能源運輸通道、油氣管網(wǎng)安全，以及控制潛在的與能源相關(guān)的經(jīng)濟和金融安全風(fēng)險，未來(lái)中國能源安全形勢愈加嚴峻。

特朗普新政核心依然是“能源獨立”，中國能源安全保障“危中有機”

上世紀70年代的兩次石油危機對依賴(lài)石油進(jìn)口的美國造成巨大沖擊。此后歷屆美國政府均把能源安全問(wèn)題放在優(yōu)先地位，實(shí)現“能源獨立”是美國保證能源安全的戰略目標之一，采取的措施包括：推行節能措施，減緩能源需求增速；加快本土油氣資源開(kāi)發(fā)力度，降低石油對外依存度；實(shí)施能源多元化戰略，大力發(fā)展生物燃料、天然氣等清潔能源，在日本福島核事故之后仍堅持核能開(kāi)發(fā)等。

特朗普政府提出了“美國能源優(yōu)先計劃（America First Energy Plan）”，在前幾屆政府的基礎上更加接近“能源獨立”這一目標。“美國能源優(yōu)先計劃”包括：加大開(kāi)發(fā)本土能源，進(jìn)一步減少石油進(jìn)口；取消“氣候行動(dòng)計劃”，為美國能源工業(yè)松綁；繼續推進(jìn)頁(yè)巖油氣革命；支持清潔煤技術(shù)，重振美國煤炭工業(yè)。由此可以看出，特朗普將石油和天然氣看作是美國能源獨立的核心，同時(shí)支持煤炭行業(yè)發(fā)展。他認為風(fēng)電、太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)投資回報周期太長(cháng)、效益差，前景黯淡。

需要注意的是，特朗普政府“能源獨立”主張與上世紀70年代這一概念提出時(shí)相比，內涵已經(jīng)發(fā)生明顯改變。美國目前對進(jìn)口能源的依存度已經(jīng)較低，進(jìn)一步減少對外依賴(lài)的實(shí)質(zhì)，一是希望扶持本國化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加本國就業(yè)并促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)；二是通過(guò)減少對中東國家石油進(jìn)口的依存度，對伊朗等石油輸出國施加更大壓力，同時(shí)有助其增加亞太地區政策的操作空間和靈活性；三是借助其天然氣成本優(yōu)勢及國際能源轉型需求縮小巨額貿易逆差，增強對全球天然氣價(jià)格的掌控力。煤炭行業(yè)在美國屬于夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，但涉及就業(yè)問(wèn)題，特朗普提出支持煤炭的清潔開(kāi)發(fā)利用，除了有助于加快美國能源獨立的進(jìn)程外，也有獲取這部分民眾支持的政治考慮。

特朗普政府能源新政的發(fā)酵以及美國“能源獨立”的加速實(shí)現，將對中國能源安全形勢和對外合作格局產(chǎn)生重大影響。

首先，美國“能源獨立”目標的實(shí)現將為美國在國際能源地緣政治戰略博弈中創(chuàng )造更大空間。由于能源帶有強烈的政治、金融屬性，美國能源獨立將使美國在國際政治和金融領(lǐng)域的政策更加游刃有余，增強地緣政治博弈主動(dòng)權。一方面，美國對中東地區油氣依賴(lài)程度的明顯下降，并不代表其會(huì )減少對這一地區的戰略和軍事掌控。相反，美國會(huì )利用亞洲國家對中東地區油氣資源依賴(lài)程度的上升，增加與亞洲大國在地緣政治博弈中的籌碼。另一方面，美國會(huì )借機加大對“伊斯蘭國”、伊朗、蘇丹等的制裁和打擊力度，給該地區帶來(lái)更大的不確定性，增大中國油氣安全風(fēng)險及與相關(guān)國家能源合作難度。

其次，從大國戰略考慮，美國不會(huì )放松與中國在南海等重要能源安全通道的博弈力度，中國能源運輸通道安全面臨挑戰。中國50%以上的石油進(jìn)口需要經(jīng)過(guò)霍爾木茲海峽與馬六甲海峽，未來(lái)相當長(cháng)的時(shí)間內，經(jīng)過(guò)這兩個(gè)海峽的石油和LNG運輸量還將進(jìn)一步增加。為實(shí)現“美國優(yōu)先”戰略，逼迫對手出讓更多經(jīng)濟利益，特朗普政府會(huì )在該地區投入更多的力量，增強對能源運輸通道的控制，勢必會(huì )加大中國能源運輸成本，威脅能源運輸通道安全。另一方面，美國戰略東移后，對中東、非洲等區域的關(guān)注下降，為中國選擇“一帶一路”沿線(xiàn)的重要能源支點(diǎn)開(kāi)展通道建設提供了機會(huì )。

再次，美國“能源獨立”目標的實(shí)現將重塑世界能源供需版圖，沖擊現有能源定價(jià)體系。美國實(shí)施“能源獨立”，會(huì )減少對中東、北非地區的石油依賴(lài)，通過(guò)頁(yè)巖氣革命，增加天然氣產(chǎn)量并有可能成為能源出口國，客觀(guān)上會(huì )增加全球油氣資源供應，促進(jìn)包括中國在內國家的能源進(jìn)口來(lái)源多元化。但另一方面，隨著(zhù)美國能源市場(chǎng)與國際市場(chǎng)的逐漸脫軌，美國可實(shí)現油氣獨立，而歐洲石油供應將主要依靠俄羅斯、挪威和北非國家，亞太地區石油供應主要依賴(lài)中東。這種狀況為美國在能源供應方面占據主動(dòng)權，并與中國進(jìn)行能源戰略博弈掌握了先機。

最后，特朗普能源政策將影響全球低碳領(lǐng)域合作。雖然特朗普能源政策對美國氣候變化、可再生能源發(fā)展的影響仍然有待觀(guān)察，但其對可再生能源的不支持態(tài)度，將增加全球氣候變化領(lǐng)域合作的不確定性。對中國而言，將可能對現行的中美能源合作框架，特別是可再生能源與低碳能源政策的交流合作產(chǎn)生沖擊，過(guò)去在氣候變化、低碳領(lǐng)域的合作有可能陷入停滯。此外，美國推動(dòng)本國非常規油氣資源的開(kāi)發(fā)，會(huì )加大清潔煤技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用力度，從而使化石能源的利用成本不斷下降，進(jìn)而有可能對中國在“一帶一路”地區開(kāi)展風(fēng)電、光伏等領(lǐng)域合作產(chǎn)生負面影響。另一方面，美國將加大清潔煤技術(shù)和基礎設施建設，中國在煤炭高效利用和高耗能行業(yè)方面既有合作需求、也有基礎與美國開(kāi)展對接，在電動(dòng)車(chē)、儲能技術(shù)、頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)以及向亞洲出口LNG等方面充滿(mǎn)合作機會(huì )，在行業(yè)和區域層面的能效技術(shù)交流與項目合作仍有發(fā)展潛力。

創(chuàng )新思維、積極有為，保障能源安全

1.加強頂層設計、建立預案，統籌能源安全與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。應對新挑戰首先要確定中國能源安全體系的各項重大戰略目標。能源安全體系包括高效合理的能源利用體系、安全穩定的現代能源產(chǎn)業(yè)體系、及時(shí)靈活的能源預警與應急響應體系、復合多元的世界能源資源開(kāi)發(fā)利用協(xié)同保障體系。其核心目標是，全面提升持續穩定的能源供應能力、合理需求調控能力、風(fēng)險規避與應對能力、國際能源市場(chǎng)影響能力。

為達到此目標，需要完善國家能源發(fā)展戰略與能源外交戰略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機制；推動(dòng)能源生產(chǎn)方式變革，優(yōu)化能源消費結構，繼續實(shí)行能源消費總量與強度的“雙控制”；加強國際能源合作，打造符合現代化、國際化要求的能源發(fā)展與能源外交人才隊伍。

應將能源安全作為當前國家安全的重要內容，由國家安全委員會(huì )統一協(xié)調，組織開(kāi)展當前的能源安全政策評估工作，強化對能源安全形勢分析和研判，勾畫(huà)出符合實(shí)際的未來(lái)20年能源安全情景。同時(shí)應建立、完善中國能源安全預測預警機制，將能源對外依存度控制在15%左右的水平，形成多層次、分級別的預警應對對策，特別對油氣管網(wǎng)、儲備運輸的安全運營(yíng)建立預警方案。

2.依托“一帶一路”，協(xié)同保障區域能源安全。強化區域能效、可再生領(lǐng)域合作。向沿線(xiàn)國家輸出中國能源低碳轉型的發(fā)展理念和經(jīng)驗，通過(guò)加強能效、高效清潔煤電、風(fēng)電、光伏、核電、水電等領(lǐng)域技術(shù)、資金、裝備合作，幫助沿線(xiàn)發(fā)展中國家提高能效、改善電力供應、提高非化石能源開(kāi)發(fā)利用水平，降低全球油氣消費增速，保持國際油氣市場(chǎng)相對寬松的供應環(huán)境。

加強與沿線(xiàn)國家在油氣勘探開(kāi)發(fā)、油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通、能源金融等領(lǐng)域合作，增加區域油氣供應能力，緊密區域油氣貿易合作，探索建立區域油氣定價(jià)機制，打造區域能源命運共同體。強化區域能源安全水平，提升中國能源進(jìn)口來(lái)源多元化和進(jìn)口穩定性。同時(shí)，借助人民幣國際化，與沿線(xiàn)國家開(kāi)展油氣貿易本幣結算，提升中國在油氣領(lǐng)域定價(jià)權。

3.管控分歧，探尋新形勢下中美能源合作的新內容。依托中美戰略與經(jīng)濟對話(huà)平臺，加強與美國在能源領(lǐng)域磋商合作，增強彼此理解信任，積極推進(jìn)與美國的能源合作。針對“美國能源優(yōu)先”設想，強化與美國在頁(yè)巖油氣、煤化工、清潔能源、智能電網(wǎng)等領(lǐng)域技術(shù)和裝備合作，積極對接美國天然氣出口。加強中美在中東等地區聯(lián)合反恐，共同維護能源供應地及能源運輸通道安全。同時(shí)，加強能源金融、能源儲備數據、能源智庫等方面合作。

4.立足國內，通過(guò)體制創(chuàng )新促進(jìn)清潔能源和替代能源發(fā)展。一方面，創(chuàng )新管理機制，打破現有利益格局，徹底消除棄風(fēng)、棄光體制機制障礙，從制度上化解火電與新能源發(fā)電矛盾，突破清潔能源發(fā)展的制度瓶頸。堅持集中開(kāi)發(fā)與分散利用并舉，調整優(yōu)化開(kāi)發(fā)布局，加速清潔能源開(kāi)發(fā)，全面協(xié)調推進(jìn)風(fēng)電開(kāi)發(fā)，推動(dòng)太陽(yáng)能多元化利用，有序推進(jìn)流域大型水電基地建設，安全高效發(fā)展核電，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等新能源。

另一方面，加強技術(shù)創(chuàng )新，加快推進(jìn)交通清潔化、多元化和去油化。加快發(fā)展新能源汽車(chē)，加快建設高效充電基礎設施，逐步降低交通部門(mén)石油消費。同時(shí)，加大資金和政策扶持力度，重點(diǎn)推進(jìn)燃料乙醇、生物柴油等領(lǐng)域技術(shù)研究與示范建設。

5.提前謀劃，穩步提高風(fēng)險防控能力。首先，加強與油氣管網(wǎng)沿線(xiàn)國家及海上運輸通道沿岸國家反恐合作，協(xié)助這些國家提高應對反恐怖襲擊能力，共同提升區域安保水平。建設與經(jīng)濟發(fā)展相適應的國家海上力量，逐步加強對馬六甲海峽等能源運輸通道的掌控力，深化與瓜達爾港、科倫坡等能源運輸通道重要節點(diǎn)港口的合作。在國內，也要重視敏感地區，如新疆、寧夏沿線(xiàn)的油氣管網(wǎng)安全問(wèn)題，要有針對性的應對預案。

其次，建立金融風(fēng)險預判機制，積極關(guān)注國內外金融及產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，妥善解決國內產(chǎn)能過(guò)?？赡軒?lái)的債務(wù)問(wèn)題，加強對能源合作國匯率走勢預判，做好能源合作過(guò)程中匯率風(fēng)險的防范。同時(shí)，綜合研判國際能源市場(chǎng)走勢，充分利用多種金融工具，做好風(fēng)險對沖工作，減少油價(jià)大起大落對中國經(jīng)濟的影響。

再次，完善油氣儲備。研究確定戰略油氣儲備合理規模，打破現有壟斷利益格局，推動(dòng)民間資本參與油氣儲備，協(xié)調好擴大戰略油氣儲備與積極發(fā)展商業(yè)儲備的關(guān)系。盡快研究制定成品油商業(yè)儲備辦法和制度，加快開(kāi)展成品油儲備體系建設。因地制宜建設天然氣儲氣庫，依托現有LNG接收站大力建設沿海LNG儲罐，做好城市天然氣應急調峰需求的配套基礎設施建設和管理制度建設。

（作者單位為國家發(fā)展和改革委員會(huì )能源研究所）