從電網(wǎng)屬性看電力體制改革

由電網(wǎng)企業(yè)負責全部輸配電網(wǎng)投資、建設、運營(yíng)管理，并根據政府核定的輸配電價(jià)收取“過(guò)網(wǎng)費”，電網(wǎng)企業(yè)出資成立的售電公司只負責向沒(méi)有議價(jià)能力或不參與市場(chǎng)交易的用戶(hù)售電，不直接參與售電市場(chǎng)競爭，是售電側改革的最佳選擇。

當前，新一輪電力體制改革如火如荼，各利益相關(guān)方對改革內容眾說(shuō)紛紜，對改革路徑莫衷一是，引發(fā)了對改革的激烈爭論與利益沖突。如何正確理解電網(wǎng)企業(yè)作為自然壟斷行業(yè)的特殊屬性，如何準確把握電力改革的目標和價(jià)值取向，如何精確定義電力改革中的有關(guān)概念與界限，對推進(jìn)電力體制改革、實(shí)現電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展具有重要的意義。

電網(wǎng)企業(yè)是自然壟斷行業(yè)

須提供普遍服務(wù)、承擔保底義務(wù)

自然壟斷行業(yè)是指由一個(gè)企業(yè)集中生產(chǎn)某種產(chǎn)品并供應整個(gè)市場(chǎng)，可以比多個(gè)企業(yè)一起生產(chǎn)該種產(chǎn)品取得更低成本，即獨家壟斷經(jīng)營(yíng)的總成本小于多家分散經(jīng)營(yíng)的成本之和的行業(yè)。經(jīng)營(yíng)這些產(chǎn)品的企業(yè)如果進(jìn)行競爭，可能導致社會(huì )資源的浪費或者市場(chǎng)秩序的混亂。電網(wǎng)企業(yè)具有成本的次可加性，規模經(jīng)濟明顯、“沉淀成本”高、帶有公益性和不可選擇性，是比較典型的自然壟斷行業(yè)。而發(fā)電、售電、用電環(huán)節，不完全具備自然壟斷行業(yè)的基本特征，屬于可以放松政府管制、引入市場(chǎng)競爭的環(huán)節，也就是中央9號文件所說(shuō)的改革要“管住中間、放開(kāi)兩頭”。

電網(wǎng)企業(yè)具有自然壟斷屬性，不宜引入競爭

電網(wǎng)的物理屬性。與無(wú)線(xiàn)電通信、光纖網(wǎng)絡(luò )通信等傳送方式不同，發(fā)電企業(yè)與用電客戶(hù)之間的電力傳輸必須依靠有物理連接的各級電網(wǎng)，且輸配電壓等級相對較高，屬于“強電”(110伏以上)范疇，稍有不慎就可能危及人身安全。從歷次抗災搶險工作可以看出，光纖等通信網(wǎng)絡(luò )只要線(xiàn)路接通或基站恢復即告搶修完畢，而電網(wǎng)搶修必須先立桿、后架線(xiàn)、再試驗，確保安全后才能送電，“強電”與“弱電”、“有線(xiàn)電”與“無(wú)線(xiàn)電”之間存在明顯的區別?；陔娋W(wǎng)的這一特性，各國對電網(wǎng)投資與運營(yíng)均采取相對嚴格的準入制度和管制措施。

電網(wǎng)的經(jīng)濟屬性。電網(wǎng)的固定成本具有顯著(zhù)的沉淀性質(zhì)，由此產(chǎn)生的規模經(jīng)濟，客觀(guān)上決定了一個(gè)地區由一個(gè)電網(wǎng)輸電要比由多個(gè)電網(wǎng)輸電成本更低，從而產(chǎn)生了自然壟斷。截至2015年底，國家電網(wǎng)公司的資產(chǎn)總額為31149億元，而當年公司利潤總額為865億元，利潤率為2.77%。龐大的資產(chǎn)是國家長(cháng)期投資積累的結果，相對較低的利潤率是由于政府實(shí)行嚴格的價(jià)格監管所決定的，也反映了公用事業(yè)企業(yè)以社會(huì )效益為重的特征。即便是電網(wǎng)中的配電網(wǎng)部分，其資產(chǎn)總額也是一個(gè)天文數字，如果真的要放開(kāi)經(jīng)營(yíng)、引入社會(huì )資本，既不可能更不必要。由資本的逐利性所決定，這樣的投資回報率對社會(huì )資金來(lái)說(shuō)也沒(méi)有太大興趣，電網(wǎng)重復投資建設無(wú)疑將造成巨大浪費。

壟斷是一把“雙刃劍”，客戶(hù)和電網(wǎng)公司都別無(wú)選擇

一說(shuō)到壟斷，人們往往就會(huì )聯(lián)想到暴利、強制、低效等負面的東西，談“壟斷”色變。就好像計劃和市場(chǎng)不是劃分社會(huì )主義與資本主義的標準一樣，壟斷和競爭也不是區分計劃經(jīng)濟與市場(chǎng)經(jīng)濟的唯一標準。壟斷的形式包含行政壟斷、經(jīng)濟壟斷、技術(shù)壟斷、自然壟斷等，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的反壟斷主要是反對行政壟斷、經(jīng)濟壟斷和技術(shù)壟斷，而自然壟斷并不屬于《反壟斷法》反對的范疇。作為電網(wǎng)企業(yè)“生命線(xiàn)”的電價(jià)是由政府監管和確定的，電網(wǎng)企業(yè)并無(wú)定價(jià)權，所謂的壟斷利潤尋租空間十分有限。

政府在授予壟斷經(jīng)營(yíng)權的同時(shí)，也明確了自然壟斷行業(yè)必須提供普遍服務(wù)、承擔保底義務(wù)。一方面，同一營(yíng)業(yè)區內只有一家供電企業(yè)，無(wú)論服務(wù)質(zhì)量?jì)?yōu)劣，用戶(hù)只能選擇覆蓋他們的電網(wǎng)公司供應電力，不能也沒(méi)有其他選擇;另一方面，無(wú)論用戶(hù)素質(zhì)高低，也不論用電量大小、經(jīng)濟效益如何，電網(wǎng)公司對用戶(hù)也不能夠“挑肥揀瘦”，都必須無(wú)條件提供服務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施“戶(hù)戶(hù)通電”工程，抗災搶險及重大活動(dòng)保供電等，都是承擔普遍服務(wù)和保底義務(wù)的具體體現。因此，把作為自然壟斷行業(yè)的電網(wǎng)企業(yè)與其他性質(zhì)的壟斷行業(yè)混為一談，都是有失公允的。

改革的目的是提高電力資源配置的效率

實(shí)現社會(huì )福利最大化

深化電力體制改革的總體目標是實(shí)現“兩提高、兩促進(jìn)”，需要解決包含市場(chǎng)交易機制缺失、價(jià)格關(guān)系不順、電力立法修法滯后等諸多問(wèn)題，改革的對象包括立法機關(guān)、行政部門(mén)、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等。由于電網(wǎng)企業(yè)是自然壟斷行業(yè)，往往容易成為“眾矢之的”，甚至把現有電力體制存在諸多弊病的根源，都歸結為電網(wǎng)的自然壟斷形態(tài)上。新電改方案應兼顧各方利益，激發(fā)市場(chǎng)活力。改革的目標不是要拆分電網(wǎng)，也不是要破除自然壟斷，而是要通過(guò)有序放開(kāi)輸配以外的競爭性環(huán)節電價(jià)，形成主要由市場(chǎng)決定電力價(jià)格的機制，進(jìn)而提高電力能源資源配置的效率與效益。在當前改革的試點(diǎn)實(shí)踐中，不同利益主體提出了迥然不同的改革路徑和利益主張，造成了一些不必要的混亂，影響和阻礙了改革的進(jìn)程，在思想認識上亟待厘清思路。

不要混淆直購電與直供電概念

直購電與直供電是兩個(gè)不同的概念，既有一定的聯(lián)系，更有本質(zhì)的區別。直購電是一種市場(chǎng)交易行為，即電力買(mǎi)賣(mài)雙方依據一定的規則進(jìn)行直接的協(xié)商交易;而直供電是一種市場(chǎng)供應行為，是實(shí)現電力產(chǎn)品供應的技術(shù)手段。中央9號文及其配套文件自始至終使用的是“直購電”或“直接交易”的提法，從未出現過(guò)“直供電”的字眼。所謂的“直供電”只是利益相關(guān)方提出的一個(gè)偽命題，其做法是繞開(kāi)電網(wǎng)重新架設連接發(fā)電廠(chǎng)與電力客戶(hù)的輸電線(xiàn)路進(jìn)行電力供應，從而達到所謂的“降低電價(jià)”的目的，其用意是逃避電力價(jià)格交叉補貼、承擔保底義務(wù)、繳納電力建設基金等社會(huì )責任，其缺陷在于不顧電網(wǎng)自然壟斷屬性、違背電力工業(yè)發(fā)展規律，其結果將導致電網(wǎng)投資的浪費和電力市場(chǎng)秩序的混亂，其照顧的只是局部和個(gè)體利益，而損害的將是全局利益。

當前之所以出現直購電與直供電概念上的混淆，根本原因在于相關(guān)方受利益驅使，試圖打著(zhù)改革的幌子渾水摸魚(yú)。個(gè)別地方政府為了增強招商引資的吸引力，一味追求降低電價(jià)，隨意擴大自備電廠(chǎng)的規模和范圍，強制“拉郎配”搞直供電;有的發(fā)電企業(yè)為了提高發(fā)電利用小時(shí)，不顧國家節能減排和產(chǎn)業(yè)結構調整政策，熱衷于向高污染、高耗能企業(yè)直接供電;一些電力客戶(hù)不顧電力系統實(shí)時(shí)平衡特性和頻率電壓波動(dòng)風(fēng)險，認為只要實(shí)現直接供電就可以降低電價(jià)、減少用電成本，片面要求發(fā)電企業(yè)直接供電等。這些觀(guān)點(diǎn)和做法，偏離了中央關(guān)于電力體制改革的精神，既不科學(xué)也不可持續，如果任其滋長(cháng)蔓延，勢必影響改革的進(jìn)程，甚至付出巨大的代價(jià)。

不能隨意擴大競爭性業(yè)務(wù)范圍

新電改政策出臺后，全國已先后成立了800多家售電公司，一類(lèi)是擁有配電網(wǎng)運營(yíng)權的售電公司，另一類(lèi)是不擁有配電網(wǎng)運營(yíng)權的獨立的售電公司。按照改革的總體設計，輸配電環(huán)節將由政府相關(guān)部門(mén)按照“準許成本加合理收益”的原則核定輸配電價(jià)，加上電網(wǎng)投資沉淀成本大的特性，售電公司投資配電網(wǎng)將面臨投資大、回報率低、回收周期長(cháng)等現實(shí)問(wèn)題，并須承擔保底供電服務(wù)的義務(wù)。筆者認為，由電網(wǎng)企業(yè)負責全部輸配電網(wǎng)投資、建設、運營(yíng)管理并根據政府核定的輸配電價(jià)收取“過(guò)網(wǎng)費”，電網(wǎng)企業(yè)出資成立的售電公司只負責向沒(méi)有議價(jià)能力或不參與市場(chǎng)交易的用戶(hù)售電、不直接參與售電市場(chǎng)競爭，是售電側改革的最佳選擇。

9號文提出：“探索社會(huì )資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑，逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)”，逐步放開(kāi)的只是“增量業(yè)務(wù)”而不是“全部業(yè)務(wù)”，社會(huì )資本投資配電業(yè)務(wù)還需進(jìn)一步探索，不可操之過(guò)急。當前許多售電公司之所以熱衷于投資增量配電網(wǎng)，是基于對當前電網(wǎng)企業(yè)通過(guò)賺取電力購銷(xiāo)差價(jià)贏(yíng)利模式的認識，其目的是培育各自的“勢力范圍”，試圖通過(guò)對增量配電網(wǎng)的投資建設，進(jìn)而實(shí)現對供電營(yíng)業(yè)區域的壟斷并獲取壟斷利潤。隨著(zhù)改革的深化和輸配電價(jià)核定體系的完善，在核準期限內的輸配電價(jià)格是透明、合理、相對固定的，電網(wǎng)企業(yè)作為公用事業(yè)企業(yè)的特征將更加明顯，其作為自然壟斷行業(yè)獲取壟斷利潤的空間將進(jìn)一步縮減。而售電公司作為售電側競爭的主體，其搶占市場(chǎng)份額的大小、獲取利潤的多少，主要取決于其所提供的與用電相關(guān)的增值服務(wù)上，比如優(yōu)化用電方案、需求側管理、電力代運維等。為此，政府在改革過(guò)程中應該重點(diǎn)鼓勵組建不擁有配電網(wǎng)運營(yíng)權的獨立的售電公司，積極培育并組織開(kāi)展售電側市場(chǎng)競爭，通過(guò)競爭提升服務(wù)、降低用電成本。對于增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，應以現有電網(wǎng)企業(yè)投資為主，對于個(gè)別認為條件成熟的區域，可以采取先行先試的辦法，先試點(diǎn)、后放開(kāi)。為防止配電網(wǎng)投資的無(wú)序和售電市場(chǎng)競爭秩序的混亂，政府當務(wù)之急應該對增量與存量、配電網(wǎng)的電壓等級等進(jìn)行嚴格和明確的界定，而不是放任自流，甚至人為地擴大售電公司的經(jīng)營(yíng)投資范圍，使具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節與具備市場(chǎng)競爭條件的售電環(huán)節界限模糊不清，造成新的浪費，帶來(lái)新的問(wèn)題，形成新的壟斷，違背改革的初衷。

降低電價(jià)不是改革的唯一目的

理順價(jià)格關(guān)系，努力形成市場(chǎng)化的定價(jià)機制，是電力體制改革的首要任務(wù)，也是實(shí)現社會(huì )福利最大化的關(guān)鍵。有人戲稱(chēng)說(shuō)我國現行的電價(jià)政策過(guò)于繁雜，是“外行看不懂，內行說(shuō)不清”。許多人對于電改的“幾放開(kāi)、幾加強”并不在意，只關(guān)心電價(jià)什么時(shí)候能夠下降、下降多少，似乎改革的唯一目標就是降低電價(jià)。降低全社會(huì )整體電價(jià)水平是改革題中應有之意，但也要具體情況具體分析。對于參與市場(chǎng)競爭和直接交易的電力用戶(hù)，改革后的用電價(jià)格下降是可以期待的，但是對于沒(méi)有參與市場(chǎng)交易和無(wú)議價(jià)能力的用戶(hù)而言，電價(jià)可能不會(huì )下降。特別是對于居民用電客戶(hù)和農業(yè)生產(chǎn)用電而言，改革后電價(jià)不僅不會(huì )下降甚至還可能上漲。據經(jīng)濟合作組織(OECD)國家有統計資料的30個(gè)國家數據顯示，有28個(gè)國家居民用電價(jià)格高于工業(yè)電價(jià)，其中19個(gè)國家居民電價(jià)比工業(yè)電價(jià)高出50%以上。我國自2012年以來(lái)推行居民階梯電價(jià)機制，在一定程度上縮小了居民電價(jià)與工商業(yè)電價(jià)的差距，但是總體上還是低于工商業(yè)電價(jià)，與世界大多數國家相比，我國居民生活用電價(jià)格也是較低的。改革開(kāi)放后許多商品價(jià)格都漲了幾倍甚至幾十倍，在大多數商品中，作為生活必須品的居民生活用電價(jià)格漲幅也是較低的。因此，大家對改革后的電價(jià)下降要理性看待，尤其是對居民電價(jià)下降的期望不可太高。

輸配調一體有利于實(shí)現社會(huì )福利最大化

電力作為一種商品，從生產(chǎn)、輸送、銷(xiāo)售到消費形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，具有一般工業(yè)企業(yè)的基本特征;同時(shí)，電力作為其他工業(yè)企業(yè)和人民群眾的生產(chǎn)生活必須品，發(fā)揮著(zhù)基礎性的支撐作用，具有保障服務(wù)國計民生的重要職能，因此又具備第三產(chǎn)業(yè)的特征。為此，電力體制改革必須從多方面來(lái)進(jìn)行綜合考慮：首先，必須保證系統的安全穩定，避免發(fā)生事故和出現大面積停電;其次，要保證電能質(zhì)量，即電壓、頻率的穩定;其三，通過(guò)引入競爭提高效率，降低電價(jià)，減輕企業(yè)用電成本;其四，從節能環(huán)保的角度出發(fā)，減少環(huán)境污染和溫室氣體排放。改革必須充分考慮電力系統的特殊屬性，不能理解為業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)單拆分或采取“鐵路警察各管一段”的辦法，必須綜合考量電網(wǎng)的安全性與經(jīng)濟性，努力推動(dòng)電力行業(yè)清潔、高效、安全、可持續發(fā)展。我國現行的輸配調一體化運行模式符合國情網(wǎng)情，能夠實(shí)現各方高效協(xié)調運作，最大限度降低電力系統安全風(fēng)險。堅持輸配調一體，能夠更好地保證和實(shí)現社會(huì )福利最大化。

實(shí)施清潔電能替代、建設堅強智能電網(wǎng)

是推進(jìn)電力供給側結構性改革的重要舉措

近年來(lái)，以風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等清潔能源迅猛發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應用為標志，全球能源領(lǐng)域正發(fā)生一場(chǎng)深刻的變革。推進(jìn)電力供給側結構性改革，必須堅持多管齊下、多措并舉，從生產(chǎn)、輸送、銷(xiāo)售、消費等各個(gè)環(huán)節入手，打好“組合拳”，實(shí)現電力發(fā)展方式和經(jīng)營(yíng)模式的根本性轉變。

在電力生產(chǎn)(發(fā)電)環(huán)節實(shí)施清潔替代

我國經(jīng)濟的高速發(fā)展是依靠過(guò)度開(kāi)發(fā)使用煤炭、石油等化石能源來(lái)支撐的，所導致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已嚴重威脅到人們的健康與生存。隨著(zhù)資源的長(cháng)時(shí)期、大規模開(kāi)發(fā)，化石能源作為不可再生資源終將面臨枯竭問(wèn)題，必須尋求其他替代能源來(lái)支撐發(fā)展。推進(jìn)電力供給側結構性改革，需要大力開(kāi)發(fā)水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源和可再生能源，提高清潔可再生能源在能源供應總量中的占比，實(shí)現供給結構的根本性轉變。2015年全球風(fēng)電裝機達到4.4億千瓦,太陽(yáng)能裝機達到2.4億千瓦，我國分別達到1.3億千瓦和4200萬(wàn)千瓦，有望在2025年前超過(guò)化石能源。從現在起，全球清潔能源只需要保持12.4%的年均增速，到2050年比重可提高到80%以上。在電力生產(chǎn)環(huán)節實(shí)施清潔替代，通過(guò)大力開(kāi)發(fā)清潔能源替代傳統化石能源，以綠色和清潔方式滿(mǎn)足人們的電力需求，是電力供給側結構性改革的根本任務(wù)。

在電力消費(用電)領(lǐng)域實(shí)施電能替代

全球能源消費總量從2000年143億噸標準煤增長(cháng)到2015年的203億噸標準煤，預計到2030、2050年將分別達到260億、300億噸標準煤。與發(fā)達國家相比，我國單位GDP能耗高于世界平均水平，電能在能源消費終端的比例偏低，這是造成霧霾等環(huán)境污染問(wèn)題的主要原因。此外，化石能源燃燒造成的溫室氣體排放是造成全球氣候變暖的重要原因。由于清潔能源可以轉化為電能，而電能可以替代各種化石能源。無(wú)論從發(fā)展趨勢、現實(shí)要求還是從技術(shù)條件分析，實(shí)施以電代煤、代油、代氣，發(fā)展電動(dòng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)、推廣電鍋爐供暖技術(shù)等，以電能替代為主要方向推進(jìn)消費終端能源替代勢在必行。

在電力輸送(輸配電)環(huán)節建設堅強智能電網(wǎng)

我國能源資源分布極不均衡，且與生產(chǎn)力發(fā)展呈逆向分布，決定了需要進(jìn)行大規模、長(cháng)距離的電力輸送。建設特高壓電網(wǎng)是解決這一難題的有效手段，并有利于實(shí)現能源資源更大范圍的優(yōu)化配置，促進(jìn)國家級電力市場(chǎng)建設。智能電網(wǎng)是電網(wǎng)未來(lái)的發(fā)展趨勢，我國光伏、風(fēng)電等分布式清潔能源分布廣泛，對電網(wǎng)的封閉性、安全性提出了新的、更高的要求，規?；植际侥茉措娏Φ陌踩咝Ю脤⑹侵悄茈娋W(wǎng)建設的核心內容與基本目標。建設智能電網(wǎng)可以滿(mǎn)足電網(wǎng)與用戶(hù)雙向互供、即時(shí)接入等要求，保障現代經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，是解決服務(wù)“最后一公里”問(wèn)題的根本途徑，也是增強電網(wǎng)資源配置能力和構建電力交易市場(chǎng)的基石。