煤層氣之惑

3月16日，十二屆全國人大四次會(huì )議表決通過(guò)的《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》，將加快煤層氣開(kāi)發(fā)放在了突出地位。這不僅是安全生產(chǎn)、構建本質(zhì)安全型煤礦的需要，也是能源革命的需要，在提高能源利用效率、清潔低碳、減少排放、維護國家能源安全，特別是天然氣安全等方面都發(fā)揮著(zhù)重要作用。

然而，目前煤層氣產(chǎn)業(yè)卻存在產(chǎn)量遠遠趕不上規劃，上游投資嚴重不足，非法侵權現象叢生等亂象，深度阻礙了這一產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，歸根到底，都是我們的體制機制出了問(wèn)題。

放眼“十三五”及更長(cháng)時(shí)期，煤層氣開(kāi)發(fā)利用都需要牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，不斷提高發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展水平。通過(guò)實(shí)踐新發(fā)展理念，努力實(shí)現《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)行動(dòng)計劃》確定的2020年煤層氣產(chǎn)量達到400億立方米（其中地面開(kāi)發(fā)200億立方米）的戰略目標。

發(fā)展基礎：到底怎么樣？

資源量巨大。煤層氣是賦存在煤層及其圍巖中的，以吸附或游離狀態(tài)存在的，以甲烷為主要成分的非常規天然氣。按照新一輪資源評價(jià)，我國2000米以淺的煤層氣資源量約為36.81萬(wàn)億立方米，相當于490 億噸標準煤，排世界第三位。如果將評價(jià)范圍擴大到3500米以淺，煤層氣資源量還有大幅度增加。資源量超過(guò)1萬(wàn)億立方米的盆地將近10個(gè)。

開(kāi)發(fā)利用較早。1957年我國就組織過(guò)煤層氣地面開(kāi)采試驗。上世紀70年代、80年代都進(jìn)行過(guò)進(jìn)一步探索。進(jìn)入90年代，在黨中央、國務(wù)院的重視和推動(dòng)下，煤層氣開(kāi)發(fā)利用全面啟動(dòng)，并寫(xiě)進(jìn)了《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)條例。“十一五”以來(lái)，煤層氣開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)編制、實(shí)施了兩個(gè)“五年規劃”。

技術(shù)解決較好。經(jīng)過(guò)20多年的不斷探索，在借鑒北美中介煤優(yōu)勢論、低階煤富集論的基礎上，結合我國煤層氣資源情況和地質(zhì)特點(diǎn)，我國煤層氣富集理論實(shí)現重大創(chuàng )新，提出并實(shí)踐證明了高階煤優(yōu)勢論。863計劃、973計劃和《大型油氣田及煤層氣開(kāi)發(fā)》國家重大科技專(zhuān)項等項目，較好地推動(dòng)了煤層氣科學(xué)技術(shù)發(fā)展。經(jīng)過(guò)潘河煤層氣國家示范工程等項目的反復實(shí)踐，已經(jīng)形成了較為成熟的5項成套技術(shù)，并獲得了國家能源科技進(jìn)步一等獎。2014年以來(lái)，潘莊區塊水平井負壓抽采獲得成功，煤層氣開(kāi)發(fā)技術(shù)取得新進(jìn)展。

成立國家公司。為加快煤層氣和煤礦瓦斯開(kāi)發(fā)利用，參照石油天然氣一級礦權管理、國家石油公司負責開(kāi)發(fā)模式，1996年年初，國務(wù)院批準設立了中聯(lián)煤層氣有限責任公司（下稱(chēng)中聯(lián)公司），并修改了《陸上石油對外合作條例》，賦予國家煤層氣公司權利，享有對外合作專(zhuān)營(yíng)權。在世界范圍內，組建國家公司開(kāi)發(fā)煤層氣的先例，至今都不多見(jiàn)。

非公經(jīng)濟參與。我國石油天然氣行業(yè)，煤層氣是最早對非公經(jīng)濟開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)。煤層氣地質(zhì)研究、規劃設計、咨詢(xún)論證、政策研究和物探、鉆井、壓裂、排采、保運、管道運輸、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等環(huán)節全面對非公經(jīng)濟開(kāi)放，非公有制企業(yè)還獲得了煤層氣探礦權。近年來(lái)，已有多家煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)成功改制上市。

實(shí)現商業(yè)開(kāi)發(fā)。2005年國家發(fā)展改革委批準設立潘河煤層氣開(kāi)發(fā)國家示范工程以來(lái)，煤層氣勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、市場(chǎng)等領(lǐng)域相繼獲得突破，2009年10月，潘河煤層氣國家示范工程全面投產(chǎn)，標志著(zhù)煤層氣進(jìn)入商業(yè)開(kāi)發(fā)階段。時(shí)任中聯(lián)煤層氣公司董事長(cháng)孫茂遠感慨，“煤層氣產(chǎn)業(yè)實(shí)現了華麗轉身”。2009年以來(lái)，潘莊、鄭莊、樊莊等一批煤層氣項目相繼進(jìn)入商業(yè)開(kāi)發(fā)。2015年全國煤層氣產(chǎn)量達到44.25億立方米。

踟躕不前：到底怎么了？

目標連續落空。煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用“十一五”規劃產(chǎn)量目標未能實(shí)現，曾引起多方面關(guān)注。“十二五”規劃煤層氣產(chǎn)量300億立方米，其中地面開(kāi)發(fā)160億立方米。2015年全國煤層氣產(chǎn)量約為44.25億立方米，僅為規劃目標的28%左右，規劃目標落空率高達70%以上。煤層氣規劃目標繼續落空的消息，再度成為媒體和各界高度關(guān)注、熱烈討論的焦點(diǎn)。

投資嚴重不足。2015年全國新增煤層氣井數只有幾百口，實(shí)際上已經(jīng)陷入了嚴重停滯。這種停滯的必然結果就是煤層氣規劃目標落空。煤層氣鉆井停滯的直接原因是投資不足，從勘探、到開(kāi)發(fā)，再到儲運等環(huán)節，煤層氣投資出現了全面不足。不僅是民營(yíng)經(jīng)濟對煤層氣投資不活躍，外資企業(yè)紛紛撤出或暫緩煤層氣投資，就連國家煤層氣公司，也大幅削減了煤層氣投資。

非法侵權糾纏。2007年以前曾出現過(guò)對煤層氣的非法侵權現象，經(jīng)國土資源部的整治，這一現象得到緩解。但是2009年潘河煤層氣國家示范工程商業(yè)投產(chǎn)的消息，刺激了相關(guān)地方和企業(yè)的神經(jīng)，新一輪對煤層氣非法侵權卷土而來(lái)，源起山西、蔓延全國。據報道，山西晉城一些煤炭企業(yè)，公然進(jìn)入他人依法持有煤層氣礦權的區域，部署、實(shí)施100多口煤層氣開(kāi)發(fā)井，組織煤層氣開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和銷(xiāo)售。殼牌公司退出石樓北區塊煤層氣合作開(kāi)發(fā)等，都與非法侵害煤層氣礦權有著(zhù)密切的聯(lián)系。據專(zhuān)家分析，非法侵權已經(jīng)成為制約煤層氣健康發(fā)展的突出問(wèn)題。

礦權制約明顯。截止2015年年底，全國煤層氣探礦權、采礦權的總面積不足5萬(wàn)平方公里，與石油天然氣、煤炭的礦權面積都不可同日而語(yǔ)。2013年國務(wù)院發(fā)布93號文件，提出適當增加煤層氣礦權面積，表明那個(gè)時(shí)候國務(wù)院已經(jīng)認識到了這個(gè)問(wèn)題。另一方面，煤層氣探礦權、采礦權分段設置，獲得探礦權后、探明煤層氣儲量后，需要編制總體開(kāi)發(fā)方案，報國家能源局備案后才能申請采礦權。這段時(shí)間往往需要兩年甚至更長(cháng)時(shí)間，很大程度上制約了煤層氣加快發(fā)展。

體制制約深厚。設立國家煤層氣公司20年以來(lái)，體制問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好解決。國土資源部退出中聯(lián)公司后，中國石油與中煤集團平分了中聯(lián)公司，大大削弱了煤層氣發(fā)展能力。2010年年底以來(lái)，中煤集團分步退出了中聯(lián)公司，放棄了煤層氣投資。2013年中海油全資控股中聯(lián)公司，然而煤層氣在中海油的天然氣產(chǎn)量、現金流量、利潤構成中所占比例過(guò)低，中海油更看重致密砂巖氣。由此可見(jiàn)，受限于體制因素，至今尚未找到有效解決投資積極性、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的科學(xué)方案，是造成煤層氣投資嚴重不足，發(fā)展不前的根本原因。

缺乏政策支持。3月1日，財政部搶在“兩會(huì )”前夕發(fā)布了提高煤層氣財政補貼政策，明確“十二五”期間煤層氣財政補貼標準提高0.10元/立方米，補貼標準達到0.30元/立方米。這與行業(yè)預期的0.4～0.6元/立方米存在較大差距，與美國按照氣價(jià)的一半左右進(jìn)行補貼差距更大；同時(shí)，政策比預期晚到約5年。假如政策能在“十二五”初期出臺，2015年新增煤層氣井數就不會(huì )停滯在數百口的超低水平。更為重要的是，一些地方出臺指定煤層氣用戶(hù)、限定煤層氣價(jià)格、截留煤層氣返還增值稅。財政補貼部分又計征企業(yè)所得稅，很大程度上降低了煤層氣支持性政策的扶持力度。

供給側結構性改革：到底怎么辦？

落實(shí)五大發(fā)展理念?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》提出，“深入推進(jìn)能源革命，著(zhù)力推動(dòng)能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，維護國家能源安全”。“十三五”期間及更長(cháng)時(shí)期，煤層氣開(kāi)發(fā)利用都需要牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，不斷提高發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展水平。通過(guò)實(shí)踐新發(fā)展理念，努力實(shí)現《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)行動(dòng)計劃》確定的2020年煤層氣產(chǎn)量達到400億立方米（其中地面開(kāi)發(fā)200億立方米）的戰略目標。

供給側結構性改革。“十三五”規劃確立的經(jīng)濟新常態(tài)為煤層氣提供了巨大市場(chǎng)空間。巴黎氣候大會(huì )取得的歷史性成果，對減少煤炭消費、增加天然氣利用提出了具體的規劃和時(shí)間表，加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加煤層氣產(chǎn)量，減少煤層氣（煤礦瓦斯）放空、排空，是煤層氣產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革的重要任務(wù)。煤層氣管道建設、煤層氣加工、轉換和煤層氣有效利用等環(huán)節，都面臨著(zhù)調整、強化，成為供給側結構性改革的另一重任。

全面深化體制改革。一是深入總結、系統分析20年煤層氣體制探索艱難歷程和制約投資積極性的體制原因，將煤層氣體制改革納入《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，并作為油氣體制改革的試點(diǎn)。二是借鑒澳大利亞煤層氣與燃氣發(fā)電一體化發(fā)展商業(yè)模式，總結中國石油、中國石化一體化發(fā)展的成功經(jīng)驗，探索煤層氣發(fā)展體制新模式。新星石油公司整體并入中國石化，一體化重組取得新經(jīng)驗，既解決了新星石油公司的投資來(lái)源問(wèn)題，又解決了所產(chǎn)油氣的市場(chǎng)問(wèn)題。三是完善煤層氣礦權一級管理、分級監管制度，明確煤層氣開(kāi)發(fā)秩序監管責任主體和管轄權。四是進(jìn)一步加快混合所有制改革，鼓勵非公經(jīng)濟提高煤層氣參與程度。

全面實(shí)現法治。十八屆四中全會(huì )提出的“全面依法治國”，是“四個(gè)全面”總體布局的重要內容。深陷違法侵權的煤層氣產(chǎn)業(yè)，亟待率先實(shí)現依法開(kāi)采、依法監管，建設法治煤層氣產(chǎn)業(yè)。違法侵權活動(dòng)必須制止，違法侵權者必須依法處理，鼓勵支持依法勘探、依法開(kāi)發(fā)、依法生產(chǎn)、依法儲運和銷(xiāo)售。開(kāi)展煤層氣執法檢查，防止發(fā)生新的侵害煤層氣礦權事件的發(fā)生。

深化礦權管理。借鑒國際成功經(jīng)驗，結合我國加快煤層氣開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，解決煤礦瓦斯長(cháng)期無(wú)證抽采問(wèn)題，合并煤層氣勘查許可證（即探礦權）、采礦許可證（即采礦權），實(shí)施一體化的煤層氣勘探開(kāi)發(fā)生產(chǎn)許可證制度，鼓勵支持煤層氣滾動(dòng)勘探開(kāi)發(fā)，加快煤層氣勘探、開(kāi)發(fā)節奏。在55萬(wàn)平方公里有利含氣區內，優(yōu)選部分煤層氣有利區，大幅度增加煤層氣礦權面積，分步實(shí)現20萬(wàn)平方公里的礦權面積目標，為實(shí)現《煤層氣勘探開(kāi)發(fā)行動(dòng)計劃》目標提供工作空間。

深入開(kāi)展扶貧項目。2016年1月，國家能源局官網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于加快貧困地區能源開(kāi)發(fā)建設推進(jìn)脫貧攻堅的實(shí)施意見(jiàn)》，提出了系列工作部署。3月22日，國家能源局印發(fā)了《2016年能源工作指導意見(jiàn)》，對能源開(kāi)發(fā)扶貧做出了進(jìn)一步部署。我國不少貧困地區煤層氣資源豐富，加大貧困地區煤層氣發(fā)展，通過(guò)勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)，推動(dòng)貧困地區農民轉崗就業(yè)；通過(guò)煤層氣利用，提升貧困地區農民生活質(zhì)量，通過(guò)煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電，促進(jìn)貧困地區供電問(wèn)題進(jìn)一步解決。

提升政策支持力度。消除與國家政策相抵觸、相矛盾或不一致的地方政策、規定或會(huì )議紀要。清理加在煤層氣產(chǎn)業(yè)上的水利基金、價(jià)格調節基金等名目眾多的地方基金。消滅截留或變相截留增值稅返還或部分返還。煤層氣財政補貼、增值稅退稅免征企業(yè)所得稅。改革煤層氣重大科技專(zhuān)項管理模式，提升煤層氣產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng )新戰略聯(lián)盟的地位和積極作用。

煤層氣，是清潔能源、低碳能源、綠色能源和減少溫室氣體排放，減緩氣候變化，以及構建安全型煤礦的大事。如何依托豐富的煤層氣資源，利用較為成熟的煤層氣成套技術(shù)，深化體制改革、深化法治建設、提升政策體系，成為加快煤層氣發(fā)展，推進(jìn)煤層氣供給側結構性改革，促進(jìn)能源革命向縱深發(fā)展的關(guān)鍵。

（本文由全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟委員會(huì )副主任，民建中央副主席王永慶執筆）