環(huán)保部：設立水氣土新三司 加速環(huán)境改善

2016年3月3日，環(huán)保部發(fā)布消息，稱(chēng)在2015年2月，中央有關(guān)部門(mén)批復同意環(huán)保部機構編制作部分調整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。

2012年，美國環(huán)保局的預算是90億美元，中國環(huán)保部只有6億元;美國環(huán)保局總人數是17106人，中國環(huán)保部在編人員只有311人。

1973年，國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室成立，彼時(shí)已與國際接軌，按照環(huán)境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學(xué)品處等。

“打包”的污染防治管理建制一直延續，這讓官員的“專(zhuān)業(yè)化”變得“不專(zhuān)一”：光懂氣的治理還不行，得各個(gè)類(lèi)型污染物管理都輪崗一遍。

如今，土司不僅是面包，還是環(huán)保部一個(gè)部門(mén)的簡(jiǎn)稱(chēng)。

2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨干部任職宣布大會(huì )”的照片和司長(cháng)名單在網(wǎng)上傳開(kāi)。下午，環(huán)保部發(fā)布消息，稱(chēng)在2015年2月，中央有關(guān)部門(mén)批復同意環(huán)保部機構編制作部分調整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司(以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)污防司、總量司)，設置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。

這是年初環(huán)保部宣布環(huán)保機構監測監察執法垂直管理之后，再次對自身管理體系動(dòng)大手術(shù)。

據了解，三司設立后，因“暫不提拔”的考慮，除大氣司司長(cháng)由現任總量司司長(cháng)劉炳江擔任外，水司和土司暫由兩位副司長(cháng)主持工作。三司中氣司的編制最多，并按照空氣污染來(lái)源進(jìn)一步細分，如管理機動(dòng)車(chē)的移動(dòng)源、秸稈焚燒的面源和企業(yè)排放的固定源等，噪聲也將屬于氣司。

關(guān)于更具體的設置，環(huán)保部通報稱(chēng)，由于機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個(gè)過(guò)程，待整個(gè)工作完成后再向媒體發(fā)布。

相較于外界的熱切關(guān)注，在環(huán)保部門(mén)內部，新三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。

水到渠成

當被問(wèn)起最早何時(shí)聽(tīng)到新三司風(fēng)聲時(shí)，多位接近環(huán)保部的人士回答都是“記不清了”，甚至是“提了二十多年了”。

水、大氣、土壤、生物……這些環(huán)境要素構成了人類(lèi)生活環(huán)境，也是人類(lèi)污染物的排放地。廢氣容易擴散，廢水可以流動(dòng)，廢渣留在土里降解很慢，不同環(huán)境要素的管理差別很大，按照環(huán)境要素進(jìn)行管理是國際經(jīng)驗，國內也呼吁了多年。

提建議的有民間智庫。2013年初，中國清潔空氣聯(lián)盟成立，第一批報告中就有《灰霾防治需要多少“錢(qián)”和“人”》。報告提出：2012年，美國環(huán)保局的預算是90億美元，中國環(huán)保部只有6億元;人員差別則更大，美國環(huán)保局的總人數是17106人，中國環(huán)保部在編人員只有311人。

“那時(shí)候我們探討了多種方案，其中就包括學(xué)習美國，按照介質(zhì)把大氣、水等問(wèn)題分類(lèi)管理，有些專(zhuān)家還提出希望中央層面針對大氣問(wèn)題設立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調小組，比現在的大氣司級別更高一些。”上述聯(lián)盟主任解洪興說(shuō)。

環(huán)保部官員也發(fā)現了這個(gè)差距。2013年，時(shí)任污防司司長(cháng)趙華林(現任國有重點(diǎn)大型企業(yè)監事會(huì )主席)牽頭制定“氣十條”，赴美國考察時(shí)發(fā)現，美國擁有一支龐大的專(zhuān)業(yè)化大氣環(huán)境管理隊伍，大氣和輻射辦公室就有1400名公務(wù)人員，加州地方也有上千人專(zhuān)門(mén)管理大氣環(huán)境。

而當時(shí)環(huán)保部污防司大氣處只有3個(gè)編制，還借調了十多人。“怪不得外國人說(shuō)‘中國是環(huán)境污染非常嚴重的，管理大氣的人又最少’，我們是以一當千啊。”趙華林說(shuō)。

之后，恰逢中編辦到環(huán)保部開(kāi)展黨日活動(dòng)，趙華林就和中編辦工作人員說(shuō)起，如果以后希望孩子早點(diǎn)呼吸清潔的空氣，環(huán)保部需要增加人手，專(zhuān)門(mén)管理空氣質(zhì)量。

不只是學(xué)習國外，出于城市特點(diǎn)和“氣十條”“水十條”的執行需要，地方實(shí)踐則走得更早。

北京、廣東、山東等省級環(huán)保部門(mén)早已按照水、氣、土/固廢劃分了處室。在蘇州，2007年啟動(dòng)藍天工程時(shí)，就成立了“藍天辦”，當時(shí)由分管環(huán)境的副市長(cháng)負責。在2013年“氣十條”推出之后，又成立“大氣辦”，已升格為市長(cháng)負責。在被環(huán)保部視為治霾榜樣的太原，這種協(xié)調機制的級別則高至省級：省長(cháng)任全面改善省城環(huán)境質(zhì)量指導協(xié)調小組的組長(cháng)。

地市級層面，也有和三司完全對應的三處。2015年，常州市環(huán)保局新成立了水處、大氣處和土處。2016年3月10日，常州市環(huán)保局相關(guān)人員表示，市編辦已經(jīng)同意增加編制，正在安排人員到位。

從要素管理到“打包”管理

“歷史發(fā)展到現在，環(huán)保部門(mén)經(jīng)歷了螺旋式的變化，最終還是回歸到了最初的要素管理。”環(huán)保部原總工程師楊朝飛感慨，他1978年即進(jìn)入環(huán)保系統工作。

在老環(huán)保人看來(lái)，三司成立是一種回歸，提起環(huán)境要素管理，他們都不約而同地從1970年代中國剛開(kāi)始成立環(huán)保部門(mén)說(shuō)起。

1973年，簡(jiǎn)稱(chēng)國環(huán)辦的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室成立，彼時(shí)已與國際接軌，按照環(huán)境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學(xué)品處等。

1982年，環(huán)境保護局成立，但一直隸屬于城鄉建設環(huán)境保護部。1988年獨立出來(lái)，成為副部級的國務(wù)院直屬機構。這是環(huán)保部門(mén)第一次升格，級別提高了，機制也需要調整。楊朝飛記得，環(huán)保局要從二十多個(gè)處并成九個(gè)司。在時(shí)任局長(cháng)曲格平領(lǐng)導下進(jìn)行了機構改革。

和規劃司、人事司等并列，囊括了水、氣、聲、渣等環(huán)境要素污染防治的污染管理司成立了，成為局里最大的司級部門(mén)。“當時(shí)覺(jué)得都是污染物，就歸到一起吧，沒(méi)有意識到不同環(huán)境要素的污染都是不一樣的，沒(méi)有充分重視環(huán)境保護要精細化管理。”楊朝飛說(shuō)。

1998年，國家環(huán)保局升為正部級的國家環(huán)?？偩?，2008年升為環(huán)保部，“打包”的污染防治管理建制卻一直延續。這讓污防系統的官員的“專(zhuān)業(yè)化”變得“不專(zhuān)一”：要當污防處處長(cháng)，光懂氣的治理還不行，得各個(gè)類(lèi)型污染物管理都輪崗一遍。

1988年的機構劃分還給土壤污染防治留下了問(wèn)題。由于污染管理司承擔了太多的職能，土壤污染中，只有工業(yè)場(chǎng)地污染劃給了污染管理司。因為農村既有生態(tài)保護的問(wèn)題，也有土壤污染問(wèn)題，農村土壤污染就交給了剛剛成立、工作量略小的生態(tài)司。

直到現在，從環(huán)保部的網(wǎng)站仍可看出：城區土地污染防治工作設在污防司固體廢物管理處，農村土壤污染防治則在生態(tài)司農村環(huán)境保護處。

“土壤污染不能按照城市和農村割裂開(kāi)來(lái)，也分不清。農村的很多污染是城市污染、垃圾、煙氣排放造成的，得從源頭解決。”楊朝飛說(shuō)。

從1993年起，楊朝飛擔任了十多年的生態(tài)司司長(cháng)。他認為，這種割裂的機制對于即將出臺的“土十條”，乃至土壤污染防治立法都是阻礙。

新三司成立后，城鄉土壤防治都將納入土司，土司的處室也將按照土壤、固體和化學(xué)品管理等分開(kāi)管理。

反思總量制度

2016年3月11日，環(huán)保部部長(cháng)陳吉寧在全國人大答記者問(wèn)時(shí)，回應三司改革的目的：要強化以環(huán)境質(zhì)量改善為環(huán)保工作的核心，通過(guò)水、土、氣三個(gè)有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)作為核心業(yè)務(wù)司。

三司成立的同時(shí)，污防司和總量司也隨之撤銷(xiāo)。這也意味著(zhù)，我國環(huán)境管理的重心從總量控制轉向環(huán)境質(zhì)量改善，從粗放走向精細。

作為曾經(jīng)的總量司司長(cháng)和污防司司長(cháng)，趙華林表示撤銷(xiāo)這兩個(gè)司并非說(shuō)明這兩個(gè)司的工作不好，而是因為成立三司后，原來(lái)兩個(gè)司的職能剛好可以合并。

趙華林察覺(jué)到，雖然一直“打包”在一個(gè)司，但污防部門(mén)的名字也經(jīng)歷了“污染管理—污染控制—污染防治”的變化，代表著(zhù)污防工作從建立規章制度到開(kāi)展污染控制措施，從被動(dòng)走向主動(dòng)的過(guò)程。防治對象也從過(guò)去是常規污染物、向高毒的難降解污染物轉變。

總量控制制度早在1988年就被提起，1996年開(kāi)始實(shí)施。因“十五”的污染減排目標沒(méi)有完成，“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項污染物第一次被列入約束性指標，環(huán)?？偩峙c各地簽訂了責任書(shū)，由此開(kāi)啟了總量控制受到地方政府高度重視、環(huán)保系統傾力而為的減排歷程。

為何總量減排任務(wù)完成，但是公眾卻不能感受到環(huán)境質(zhì)量改善?趙華林表示，總量控制的工作并非不管環(huán)境質(zhì)量，在考核總量控制的四個(gè)標準中，其中一條就是改善環(huán)境質(zhì)量。

“在一個(gè)人快要不行的時(shí)候，先要穩住心率。對于環(huán)保而言，先抓COD和二氧化硫兩種主要污染物。”趙華林打了一個(gè)比喻，“等到心率穩定了，再增加血壓、血糖等指標，比如PM2.5。不能說(shuō)穩住心率就和治療沒(méi)有掛鉤，總量控制就和質(zhì)量沒(méi)有掛鉤。”

關(guān)于總量制度的得失，環(huán)保系統有多篇論文進(jìn)行了探討。“十三五”期間，總量制度并沒(méi)有被拋棄，探索區域、流域、行業(yè)的總量控制模式、實(shí)行以許可證為載體的企事業(yè)單位總量控制已是業(yè)內共識。而三司改革正是這種共識的一個(gè)體現。“歷史發(fā)展到這個(gè)階段，這樣的改革是比較好的選擇。”趙華林說(shuō)。

錢(qián)不是問(wèn)題，人少才是問(wèn)題

談及三司改革時(shí)，盡管美國環(huán)保局的機構設置被提到的最多，目前我國的三司機構設置和美國仍有很大區別。

首先是機構和法律的對應關(guān)系。美國環(huán)保局的機構設置由法律授權而來(lái)，比如大氣與輻射辦公室是主要為了執行清潔空氣法案和原子能法案，水辦公室主要為了執行清潔水法案和安全飲用水法案。

雖然三司設立后更有利于“氣十條”“水十條”和“土十條”三大戰役的落實(shí)，目前的三司機構設置跟法律的對應關(guān)系并沒(méi)有那么清晰。

“中美的環(huán)境管理差距不在機構改革，而在依法治理環(huán)境。如果能夠嚴格執法，環(huán)保部改不改問(wèn)題還真不大。”加州大學(xué)圣地亞哥分校副教授張俊杰說(shuō)，“在當前的法治環(huán)境下，也只能進(jìn)行政府機構打補丁的改革方式，改進(jìn)政府效能，彌補法治的缺失。”

另一個(gè)區別則是人的數目。除了國家級環(huán)保局的環(huán)境要素管理部門(mén)，美國在波士頓、舊金山等地設置了10個(gè)區域辦公室，劃片管理各州的環(huán)境問(wèn)題。比如管理加州的第9區辦公室，其中也設置了水、氣、土等職能部門(mén)。

相較于美國上千人的規模，環(huán)保部新三司目前的人員數目并未增加多少。在地方上，雖然多地早設立了大氣處，但人員數目乃至專(zhuān)業(yè)素養還遠遠不夠。“很多大氣辦只是解決了領(lǐng)導重視的問(wèn)題。并沒(méi)有解決人員緊缺的問(wèn)題。”解洪興說(shuō)，“領(lǐng)導重視，大氣處處長(cháng)要匯報的次數多了，真正干活的人依然不多。”

例如在落實(shí)“氣十條”的行動(dòng)措施時(shí)，讓各地負責大氣污染的處長(cháng)處處長(cháng)心里沒(méi)底的是，做了這么多工作，PM2.5到底能降多少?結論可以通過(guò)源清單、模型模擬等預測得出，但計算過(guò)程相當專(zhuān)業(yè)，大氣處很難辦到，只能委托高校和環(huán)科院、環(huán)規院等專(zhuān)業(yè)的技術(shù)團隊來(lái)做。

“目前看，相比”錢(qián)不夠”不是問(wèn)題，人少才是更嚴峻的問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)人才不足，問(wèn)題研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化就不敢花錢(qián)。應該把更多的資金放在‘軟件’建設上，幫助省市形成專(zhuān)業(yè)團隊，把落實(shí)方案做好讓更多的專(zhuān)業(yè)人把錢(qián)花出去，做方案。”解洪興說(shuō)。在無(wú)法擴充政府的專(zhuān)業(yè)人員的前提下，這些工作可以放開(kāi)給更多的環(huán)境服務(wù)公司來(lái)做。

設立三司只是捋順職能的第一步。如陳吉寧答記者問(wèn)時(shí)所言，這項工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個(gè)司變三個(gè)司的問(wèn)題，還涉及一些流程的重構、與其他改革的銜接，比如環(huán)評制度改革的銜接。

據了解，三司的職能也將包含更多的內容，例如原屬于科技標準司的行業(yè)標準制定也將按要素劃歸給三司。