如何管理“已壯大”的光伏風(fēng)電？

在應對氣候變化、強調低碳發(fā)展的大潮下，可再生能源成為能源界的偉光正分子。發(fā)展可再生能源的戰略往往毋庸置疑。很多國家對可再生能源給予了各種呵護政策。逐漸地，對于普通大眾來(lái)說(shuō)，可再生能源也變成韓信將兵，兵多多益善，且越早發(fā)展越光榮。在新能源規模小、競爭力弱、在能源結構中處于弱勢地位的時(shí)候，這種積極支持政策并無(wú)不妥。

但是，如果可再生能源發(fā)展到不可忽視的規模，由“弱勢群體”成長(cháng)為主流力量的時(shí)候，這種無(wú)私的政策是否合適?西班牙和意大利的光伏泡沫給出了否定的答案。如何管理一個(gè)壯大的可再生能源，成為擺在國際能源決策者面前的一個(gè)新課題。

德國作為可再生能源的先鋒，既經(jīng)歷了可再生能源的大規模發(fā)展，又避免了西班牙、意大利等歐洲國家經(jīng)歷的可再生能源泡沫破滅。因此，德國在管理可再生能源的政策方面值得后來(lái)者學(xué)習。特別是德國近幾年對可再生能源政策的改革，更值得后來(lái)者關(guān)注和學(xué)習。

德國的可再生能源發(fā)展模式一直備受贊譽(yù)和推崇。自2000年開(kāi)始實(shí)施《可再生能源法》以來(lái)，德國可再生能源發(fā)展取得了令人矚目的成績(jì)。發(fā)電量中可再生能源所占比率已經(jīng)從2000年時(shí)的6%上升到2013年的約25%。但是，其發(fā)展過(guò)程并非一帆風(fēng)順，甚至稱(chēng)得上驚心動(dòng)魄。

以光伏為例，和西班牙以及意大利一樣，德國的光伏發(fā)電市場(chǎng)經(jīng)歷了瘋狂的發(fā)展。雖然政府對光伏的FIT和補貼遞減率進(jìn)行了多次大幅度調整，從2010年到2012年的3年間，平均每年的裝機容量增幅達到7GW。2012年高達7.6GW。2013年末，德國光伏裝機總量已經(jīng)達到35.7GW。

伴隨著(zhù)這種瘋狂發(fā)展的是快速上升的補貼成本。有報告稱(chēng)，截至2013年，德國民眾承擔的可再生能源附加費總計高達約3170億歐元。預計到2022年要達到680億歐元。其中2014年一年的可再生能源附加費就可能要達到230億歐元。這其中很大一部分費用是用來(lái)支付太陽(yáng)能發(fā)電廠(chǎng)的FIT。該FIT成本的大部分是由于最近幾年大的裝機容量造成的。

盡管太陽(yáng)能FIT從2004的€457/MWh下降到當前的€93.8/MWh，但由于最近幾年的高速發(fā)展，FIT的總成本大幅度上升，從2007年以及之前的每年不到20億歐元，增加到2013年每年100億歐元以上。2013年太陽(yáng)能發(fā)電僅占德國電力供應總量的5%，但相應的補貼卻占了整個(gè)可再生能源補貼的近一半。如果進(jìn)一步假設德國所有的電力都以€50/MWh的批發(fā)價(jià)成交，全德國電力的批發(fā)價(jià)格才300億歐元。光伏以5%的銷(xiāo)售量，卻占到了批發(fā)電力總價(jià)值的1/3。

即便是德國這樣一個(gè)高收入的國家，可再生能源補貼成本的快速上升也讓消費者感覺(jué)到不能承受之重。與大規模發(fā)展相伴隨的是，居民零售電價(jià)中的可再生能源附加費(EEGLevy)也從2009年的1.31歐分增加到2011年的3.53歐分和2014年的6.24歐分。目前德國已是歐盟成員國中能源支出最高的國家之一，電力零售價(jià)格從2000年時(shí)的每千瓦時(shí)14歐分上升到2013年的約29歐分。

在2013年平均約29歐分的居民零售電價(jià)中，新能源附加費達到5.39歐分，而同期電力的生產(chǎn)、傳輸和銷(xiāo)售成本僅14.42歐分。伴隨著(zhù)可再生能源的大力發(fā)展而出現的FIT，不斷推高電價(jià)，不斷侵蝕民眾對可再生能源的支持基礎。

由于2008年之后光伏電池成本的巨量下跌，FIT補貼沒(méi)有調整，導致光伏野蠻發(fā)展到了不可持續的地步。意大利和西班牙是典型的受害者。為了讓光伏的發(fā)展更加可持續，很多發(fā)達國家，比如捷克、保加利亞、比利時(shí)、法國、希臘、意大利、英國、加拿大和澳大利亞都調整了光伏政策，由無(wú)條件支持向適度發(fā)展轉變。

德國也開(kāi)始重新審視和調整相關(guān)政策。德國意識到，能否迅速控制補貼增長(cháng)和能源價(jià)格上漲趨勢，將直接影響德國能源轉換的成功。在2013年再次贏(yíng)得大選后，德國新的大聯(lián)合政府提出了平衡能源政策目標的“三角關(guān)系”，即生態(tài)環(huán)境承受力、能源供應安全和能源可支付能力?？刂瞥杀竞捅Ｕ夏茉垂踩铜h(huán)境保護一起，成為能源轉型改革方案的主要目的。

自2009年以來(lái)，德國也對可再生能源政策進(jìn)行逐步調整。2009年引入了增長(cháng)通道的概念。將補貼的遞減率和裝機容量掛鉤。2012年進(jìn)一步收窄了通道，將每年太陽(yáng)能的裝機容量限定在2.5-3.5GW(而2010-2012年3年間年增長(cháng)率為7GW)。

規定在FIT每月遞減的基礎上，根據裝機容量，再調整可變的遞減率。且設定補貼光伏的上限為52GW，即總裝機容量超過(guò)52GW(截至2013年底，該裝機容量已經(jīng)達到35.9GW)后，不再對光伏提供FIT補貼。2012年的改革，標志著(zhù)德國大幅度修正了積極的可再生能源政策，由“過(guò)度支持”向適度發(fā)展轉變。2013年，太陽(yáng)能的裝機容量由前一年的7.6GW降低到3.5GW。

2014年6月份通過(guò)的“德國可再生能源改革計劃”，更是對目前的可再生能源政策進(jìn)行了“徹底改革”。改革后的可再生能源法案(EEG)，被稱(chēng)為EEG2.0。2014年改革的核心內容有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是減少補貼的力度和范圍。對可再生能源的平均補貼水平，要從當前的17歐分/度下降到明年的12歐分/度。最遲在2017年，德國將采用競價(jià)，而不是FIT的方式，支持可再生能源的發(fā)展。

第二個(gè)核心改革措施是強制實(shí)施可再生能源企業(yè)直銷(xiāo)電和市場(chǎng)補貼金制度。該改革方案要求從2014年8月開(kāi)始，所有新增500千瓦以上的可再生能源電力都必須通過(guò)電力交易所直銷(xiāo)，到2017年適用范圍擴大到所有新增的100千瓦以上的設備。

相應的，對發(fā)電方的補貼也將從固定電價(jià)補貼轉變?yōu)橐允袌?chǎng)補貼金形式完成。這樣可再生能源企業(yè)在發(fā)電時(shí)，就必須考慮這些電是不是別人所需要的，從而提高可再生能源和市場(chǎng)的整合度。而在過(guò)去，由于政策保證收購所有的可再生能源電力，導致新能源罔顧市場(chǎng)供求，而過(guò)度增加市場(chǎng)供應，對批發(fā)市場(chǎng)造成較大的沖擊。

第三個(gè)變化是對發(fā)電主體自用的發(fā)電部分也征收可再生能源附加費。新開(kāi)發(fā)的工業(yè)企業(yè)自用的電力(規模在10kW以上，或者是規模在10kW以下，但是自用電量超過(guò)10MW的部分)，也需要交納可再生能源附加費。非可再生能源，且非高效的CHP的傳統發(fā)電企業(yè)，要為其自用的發(fā)電部分全額繳納可再生能源附加費?？稍偕茉磫挝坏淖杂冒l(fā)電最多只繳納40%的附加費。

最后一個(gè)主要變化是增長(cháng)通道被進(jìn)一步強化，從太陽(yáng)能擴展到陸上風(fēng)電和生物能源。太陽(yáng)能和陸地風(fēng)電每年裝機容量各不超過(guò)2.5GW。同時(shí)，海洋風(fēng)電的發(fā)展目標被大幅度降低：2020年和2035年的目標從10GW和25GW分別被降低到6.5GW和15GW。

總之，德國最近兩年對可再生能源政策的大調整，表明可再生能源不再是多多益善，也不是越早越好，更不能唯我獨尊。發(fā)展可再生能源不能搞大躍進(jìn)，也不能脫離整個(gè)系統單兵冒進(jìn)。德國的可再生能源發(fā)展經(jīng)驗和政策調整，對后來(lái)者有以下幾點(diǎn)啟示：

1、可再生能源不是多多益善

德國的經(jīng)驗表明，大規模接入可再生能源可能導致不可預料的后果，包括高電價(jià)、對傳統能源的擠出效應，從而威脅電力系統可靠性，并對電力市場(chǎng)造成顛覆性影響，最終使得可再生能源產(chǎn)業(yè)因為不可持續的發(fā)展途徑而受害。制定合理的可再生能源的發(fā)展目標，并加以恰當的控制，可以避免新能源發(fā)展大起大落，對于新能源的健康發(fā)展非常必要。該目標可以和政策進(jìn)行掛鉤，并根據進(jìn)度對政策進(jìn)行調整。

2、發(fā)展可再生能源不是越早發(fā)展越好

由于新能源成本不斷降低，發(fā)展新能源還面臨著(zhù)一個(gè)時(shí)間點(diǎn)的選擇問(wèn)題。早一點(diǎn)發(fā)展，會(huì )讓消費者長(cháng)期承受過(guò)高的電價(jià)。因此，對于市場(chǎng)還沒(méi)有成熟，成本還有相當的下降空間的技術(shù)來(lái)說(shuō)，如果不考氣候變化的時(shí)間成本，等到技術(shù)相對成熟的時(shí)候再發(fā)展將更加經(jīng)濟合理。

這樣，可以避免讓消費者被鎖入長(cháng)達20年的高價(jià)期。但是，如果早一天發(fā)展的技術(shù)，比如海上風(fēng)電，可能會(huì )形成技術(shù)或產(chǎn)品優(yōu)勢，從而帶來(lái)新的經(jīng)濟增長(cháng)方式和就業(yè)機會(huì )，則另當別論。對于那些產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，不容易形成技術(shù)和產(chǎn)品優(yōu)勢的國家，推遲發(fā)展可能更加理性務(wù)實(shí)。

3、FIT有效力也有局限性

FIT適用于市場(chǎng)引入階段，有利于克服初始發(fā)展成本障礙，促進(jìn)可再生能源快速地發(fā)展，但是，如果調整的步伐不能和可再生能源成本下降的步伐保持一致，可能會(huì )導致過(guò)高的利潤，從而使得新能源的發(fā)展失控。而這種失控會(huì )讓消費者或者財政背上不合理的負擔?，F實(shí)情況是由于FIT往往通過(guò)行政手段來(lái)管理，很難及時(shí)根據技術(shù)和市場(chǎng)情況進(jìn)行合理的調整。

因此，在技術(shù)和市場(chǎng)成熟后，拍賣(mài)和競標等市場(chǎng)手段更有利于發(fā)現市場(chǎng)價(jià)格，控制發(fā)展規模。如果由于現實(shí)條件限制，必須要采用FIT的話(huà)，務(wù)必要輔以補貼遞減機制。有研究認為，德國有效、自動(dòng)和透明的FIT遞減機制使得德國避免了重蹈西班牙和意大利太陽(yáng)能發(fā)電泡沫破裂的覆轍。

4、要控制好可再生能源的補貼成本

主要是控制好能源補貼的程度。如果成本失控，從中長(cháng)期來(lái)說(shuō)，會(huì )危及可再生能源的發(fā)展。在選擇資源種類(lèi)和開(kāi)發(fā)技術(shù)的優(yōu)先級的時(shí)候，要考慮成本優(yōu)勢。在有多種選擇的情況下，應該優(yōu)先發(fā)展低成本的資源。同時(shí)，支持政策要考慮不同成本情形下的穩健性，盡可能避免出現意外后果。值得注意的是，文獻中提出，影響一種可再生能源的成本的因素，除了技術(shù)外，還有匯率變動(dòng)、項目融資成本變動(dòng)等因素。

5、可再生能源成本的分擔機制，要兼顧公平和效率

從公平方面來(lái)說(shuō)，各類(lèi)用戶(hù)都需要分擔成本。但是，從效率上來(lái)說(shuō)，高耗能用戶(hù)可能要獲得適當的減免，從而保證其國際競爭力。但是，對適用減免政策的企業(yè)的界定要從嚴掌握，避免形成過(guò)度補貼，從而向其他消費者轉移過(guò)多的成本。

6、在發(fā)展新能源的同時(shí)，也需要保護好傳統能源發(fā)電能力

在沒(méi)有確立恰當的補償傳統的發(fā)電能力的前提下，過(guò)分發(fā)展可再生能源，會(huì )阻礙甚至危及這些作為必要補充的傳統電力生產(chǎn)能力的發(fā)展，進(jìn)而會(huì )危及到電力系統的可靠性。在無(wú)核化的大背景下，傳統發(fā)電計劃的不斷放緩更加令人擔憂(yōu)。

7、電力批發(fā)市場(chǎng)機制要做相應的調整，以適應可再生能源帶來(lái)的挑戰

此外，由于大量補貼的可再生能源以低價(jià)進(jìn)入批發(fā)市場(chǎng)，導致電力批發(fā)價(jià)格降低到傳統發(fā)電難以生存的水平，以至于傳統能源發(fā)電的發(fā)展計劃被一再延遲甚至裝機量一再降低。另一方面，由于可再生能源的不確定性，需要大量的傳統發(fā)電能力作為補充。

為此，2014年的政策調整，增加了可再生能源企業(yè)直銷(xiāo)電的強制責任，迫使新能源企業(yè)直面需求，減少他們在批發(fā)市場(chǎng)傾銷(xiāo)的可能性。并研究適合傳統發(fā)電企業(yè)的補償機制，從而保持各類(lèi)發(fā)電能力的均衡發(fā)展。

8、地區一體化的電力市場(chǎng)可以加強可再生能源的入網(wǎng)

地區一體化的大的電力市場(chǎng)為可再生能源提供了更大的靈活性。如果沒(méi)有這個(gè)一體化的市場(chǎng)，可再生能源可能要么需要降低裝機容量，要么在不少時(shí)候面臨棄電。不過(guò)，一體化的電力市場(chǎng)可能讓可再生能源的波動(dòng)性被輸出到其他國家，影響他國的電力系統可靠性。但是，只要出口的電價(jià)合適，雙方可以達到合作共贏(yíng)的結果。