從新電改方案看天然氣改革方向

3月中旬，新電改方案正式下發(fā)，引起廣泛熱議。由于電力與天然氣存在一定的共性，這讓市場(chǎng)對剛剛拉開(kāi)帷幕的天然氣價(jià)格改革充滿(mǎn)期待和想象，但同時(shí)也警醒人們對天然氣市場(chǎng)化改革不能過(guò)于樂(lè )觀(guān)。

4月1日起，國家試點(diǎn)放開(kāi)直供用戶(hù)用氣價(jià)格，并將引導這些放開(kāi)價(jià)格的天然氣進(jìn)入上海石油天然氣交易中心交易，逐步形成中國天然氣市場(chǎng)價(jià)格。這意味著(zhù)我國天然氣市場(chǎng)化改革，特別是天然氣交易邁出了重要一步，但從電力市場(chǎng)化進(jìn)程來(lái)看，天然氣市場(chǎng)化改革還只是剛剛開(kāi)始。

與電力市場(chǎng)一樣，天然氣領(lǐng)域也呈現自然壟斷格局，而且一時(shí)很難打破。目前，在國內天然氣領(lǐng)域，“三桶油”集生產(chǎn)、進(jìn)口、批發(fā)為一體，覆蓋了勘探、管網(wǎng)運輸等上中游業(yè)務(wù)體系，近年來(lái)還積極進(jìn)入下游城市燃氣市場(chǎng)，成為天然氣行業(yè)的“巨無(wú)霸”。上下游一體化的經(jīng)營(yíng)模式以及準入、定價(jià)、管輸等方面仍帶有的“計劃”色彩，抑制了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力，天然氣市場(chǎng)“鐵板一塊”的格局亟待改觀(guān)。

例如，“三桶油”之間因管道歸屬問(wèn)題沒(méi)有實(shí)現管網(wǎng)共享，其他上游企業(yè)如煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)、煤制氣企業(yè)依然難以實(shí)現管道的“第三方準入”。這就導致已有天然氣管網(wǎng)運能未能充分利用、管網(wǎng)建設不足與重復建設問(wèn)題并存。

新電改方案提出，要實(shí)現對電力產(chǎn)業(yè)鏈“管住中間、放開(kāi)兩頭”，即有序放開(kāi)輸配以外的競爭性環(huán)節電價(jià)，有序向社會(huì )資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)。這一改革思路對于天然氣同樣適用。

中國石油大學(xué)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心副主任劉毅軍認為，從新電改方案中可以清晰窺視天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結構改革路線(xiàn)圖。天然氣體制改革的核心是“實(shí)行網(wǎng)運分開(kāi)”以及“放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)和價(jià)格”。這里的“網(wǎng)”既包括天然氣輸配管網(wǎng)，也包括LNG進(jìn)口接收站、儲氣庫等其他基礎設施。“放開(kāi)兩頭”方面，劉毅軍指出，電改重在中下游，而天然氣重在中上游。不過(guò)出于國際競爭等考慮，上游領(lǐng)域放開(kāi)預計將較為謹慎。

2014年國家密集出臺多部法律法規，釋放出天然氣市場(chǎng)化改革的重要信號。2014年2月，國家能源局印發(fā)的《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法(試行)》提出，在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)應向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶(hù)公平、無(wú)歧視地提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。同月，國家發(fā)改委發(fā)布《天然氣基礎設施建設與運營(yíng)管理辦法》明確，天然氣基礎設施運營(yíng)企業(yè)不得利用對基礎設施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)。同年11月，《能源發(fā)展戰略行動(dòng)計劃(2014-2020年)》提出，推進(jìn)石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價(jià)格改革，有序放開(kāi)競爭性環(huán)節價(jià)格，天然氣井口價(jià)格及銷(xiāo)售價(jià)格由市場(chǎng)形成，天然氣管輸價(jià)格由政府定價(jià)。

中國國際經(jīng)濟交流中心特邀研究員、經(jīng)濟學(xué)與公共政策學(xué)者范必認為，管網(wǎng)是氣改的突破口。建議實(shí)施管網(wǎng)強制性第三方準入，按非歧視原則向所有用戶(hù)提供運輸服務(wù)；遠期可以考慮管網(wǎng)獨立，分離管道所有權與天然氣所有權、分離管道運輸業(yè)務(wù)與天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)。然而，目前管網(wǎng)公平開(kāi)放政策落實(shí)難度仍然很大，需進(jìn)一步加大政策力度。

英國天然氣行業(yè)的發(fā)展為我國氣改提供了很好的借鑒。隨著(zhù)英國天然氣管網(wǎng)第三方準入制度的逐步發(fā)展，同樣曾是“巨無(wú)霸”的英國國家天然氣公司(BG)逐步分化為三大公司，即英國天然氣集團(BG　Group)、英國森特理克集團(Centrica)和英國國家電網(wǎng)公司(National　Grid)。其中，英國天然氣集團主攻天然氣生產(chǎn)，是英國較大的天然氣生產(chǎn)商之一；森特理克集團主要負責向終端用戶(hù)供應天然氣；而英國國家電網(wǎng)公司則是天然氣管道運營(yíng)商，目前英國所有的供應商都有權平等使用由英國國家電網(wǎng)公司擁有和運營(yíng)的高壓天然氣管道。伴隨著(zhù)這一歷程，英國天然氣行業(yè)也從一體化經(jīng)營(yíng)轉為非一體化經(jīng)營(yíng)，整個(gè)天然氣行業(yè)實(shí)現了生產(chǎn)、運輸、零售各環(huán)節的全面競爭。

不同于電力只能通過(guò)電網(wǎng)輸送，天然氣既可以通過(guò)管網(wǎng)輸送，也可以以液體的形式(LNG)更靈活地輸送，后者已經(jīng)形成較為完備的市場(chǎng)交易和價(jià)格體系。分析指出，目前LNG現貨價(jià)格走低，已與管道天然氣形成競爭之勢，這將倒逼管道天然氣的改革進(jìn)度。

此外，電力供應主要來(lái)自于國內幾大電力集團，而天然氣除了國產(chǎn)天然氣外，還有超過(guò)30%源自進(jìn)口。這些進(jìn)口天然氣能直接有力地推動(dòng)國內價(jià)格與國際價(jià)格接軌，推動(dòng)天然氣價(jià)格向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)。

新電改方案還特別提出，要實(shí)現交易機構相對獨立運行。但由于電網(wǎng)的高度壟斷，雖然很多地方、企業(yè)幾經(jīng)嘗試，但國內獨立、統一的電力交易平臺一直未能形成，現有電力市場(chǎng)分散、影響力小，導致發(fā)電企業(yè)和用戶(hù)之間的市場(chǎng)交易十分有限，運行也較為艱難。

不過(guò)，目前天然氣領(lǐng)域正在籌建上海石油天然氣交易中心這一全國性交易平臺，這一平臺既有政府主管部門(mén)的支持，又有獨立第三方參與運作，在體制機制上也是完全市場(chǎng)化運作，這是我國天然氣交易邁出的關(guān)鍵一步。不久，該交易中心就將率先實(shí)現直供大型工業(yè)用戶(hù)管道天然氣現貨交易。

業(yè)內人士指出，要避免天然氣改革重蹈電改覆轍，除了引進(jìn)國際和民間主體進(jìn)入天然氣行業(yè)之外，要及早打破天然氣管道、LNG接收站等形成的自然壟斷問(wèn)題，加快推進(jìn)管網(wǎng)向第三方開(kāi)放、甚至實(shí)現管網(wǎng)獨立運營(yíng)，否則，真正的市場(chǎng)化及氣與氣之間的競爭將難以實(shí)現。