劉紀鵬：電力改革最應該反什么樣的壟斷

電力體制改革的目標就是打破壟斷嗎?如果以打破壟斷為目標，我們的電力體制改革將走向何方?又會(huì )帶來(lái)什么后果?劉紀鵬在《大船掉頭：我與國電公司的五年》中寫(xiě)道，壟斷不能與全國聯(lián)網(wǎng)相對立;全國聯(lián)網(wǎng)需要一個(gè)實(shí)實(shí)在在的國網(wǎng)公司;明確推進(jìn)電力改革的責任主體;電力壟斷源頭在于審批制度，電力反壟斷的重要內容是摒棄舊的行政審批制度;改革舊的行政審批制是當前電力改革反壟斷的重中之重。

實(shí)際上，在中國電力體制改革過(guò)程中，出現了三種改革思路：

第一種是橫向分割，即按區域形成分割成若干個(gè)發(fā)、輸、配電一體化的電力公司集團。就中國的實(shí)情來(lái)說(shuō)，橫向分割也就是要承認目前互不相連的東北、華北、華東、華中和西北等五大區域網(wǎng)和五六個(gè)獨立省公司網(wǎng)共十一二個(gè)各自分割的電網(wǎng)格局，以五六個(gè)局域網(wǎng)為獨立的法人實(shí)體，讓它們互相自由競爭。

第二種則是縱向分切，即按電力本身的特點(diǎn)將發(fā)、輸、配、售電四環(huán)節徹底分開(kāi)，國電公司不要既搞發(fā)電又搞電網(wǎng)，而是先把廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，讓電廠(chǎng)徹底分出去，再將輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)分開(kāi)，同時(shí)培育私人售電公司，最終國電公司自然演變?yōu)橐粋€(gè)只管全國輸電網(wǎng)的國網(wǎng)公司，統一規劃建設各大獨立網(wǎng)間的聯(lián)絡(luò )線(xiàn)，最終實(shí)現全國聯(lián)網(wǎng)，在全國聯(lián)網(wǎng)的基礎上實(shí)現資源的優(yōu)化配置，讓電源競價(jià)上網(wǎng)，而輸電作為自然壟斷行業(yè)采取收過(guò)網(wǎng)費的方式，最終構造一個(gè)電源競價(jià)上網(wǎng)的競爭平臺，讓發(fā)電商相互競爭，形成全國市場(chǎng)，成立國網(wǎng)公司，打破區域壟斷，實(shí)現資源優(yōu)化配置，最終將消費電價(jià)降下來(lái)。

第三種是既橫向分割又縱向分切的“破碎式”改革模式。前兩種方式在其他國家的電力體制改革中都能找到實(shí)例，然而我們卻非常痛苦地發(fā)現當時(shí)中國出現了第三種思路，即既縱向分切又橫向分割的“破碎式”改革。它將國電公司的經(jīng)濟壟斷當成我國電力行業(yè)壟斷的根源，要求拆分國電公司，一下子把整個(gè)電力行業(yè)從壟斷狀態(tài)推進(jìn)到肢解狀態(tài)。這看起來(lái)很過(guò)癮，迎合了人們反壟斷的心理，但實(shí)際上是非常不可取的，改革的風(fēng)險非常大。

我認為，在探討中國電力體制下一步改革方向這一重要問(wèn)題時(shí)，一定要根據電力企業(yè)的特點(diǎn)，要以對電力工業(yè)壟斷屬性的正確認識為前提。中國“破碎式”改革模式的出現正是由于對中國電力工業(yè)壟斷屬性的認識出現偏差造成的。

在我看來(lái)，中國電力行業(yè)存在三種既要明確界定又要加以區分的壟斷形態(tài)，即自然壟斷、經(jīng)濟壟斷和行政壟斷，只有在了解這三種壟斷的基礎上才能進(jìn)一步界定中國電力行業(yè)的壟斷屬性，從而找出中國電力體制改革的正確方向。

自然壟斷是指在某一行業(yè)中一個(gè)廠(chǎng)商生產(chǎn)的產(chǎn)品總成本低于兩個(gè)或兩個(gè)以上廠(chǎng)商生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本之和，即我們常說(shuō)的“1大于2”。

經(jīng)濟壟斷是指經(jīng)濟主體在市場(chǎng)中擁有絕對或者相對經(jīng)濟優(yōu)勢地位，從而產(chǎn)生限制其他經(jīng)濟主體進(jìn)入市場(chǎng)的可能。它的主要組織形式包括卡特爾、辛迪加、托拉斯以及康采恩四種。

行政壟斷是地方政府或國家經(jīng)濟管理部門(mén)憑借政府行政權力所形成的壟斷，具有強制性，主要表現為地方保護主義和行業(yè)壟斷。

這三種壟斷形態(tài)各有特點(diǎn)，必須明確加以區分，這對于正確界定我國電力行業(yè)的壟斷屬性非常關(guān)鍵，對確立我國電力體制改革的正確方向也至關(guān)重要。

在上述三種壟斷中，自然壟斷是“好”壟斷，不能反也不必反。對電力行業(yè)來(lái)說(shuō)，輸電網(wǎng)屬于自然壟斷行業(yè)，我們不能為了刻意反壟斷而違背其自然壟斷屬性，簡(jiǎn)單盲目地在發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節都來(lái)制造不同的利益主體。實(shí)現全國聯(lián)網(wǎng)才是電力體制改革的正確方向，就是要構造一個(gè)競爭平臺，這個(gè)平臺做得越大，電力產(chǎn)業(yè)效率就越高，電廠(chǎng)也就能在更大范圍內進(jìn)行競爭。也就是我們平時(shí)所說(shuō)的電力聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)越大越經(jīng)濟，網(wǎng)越大越安全。一個(gè)統一的電網(wǎng)對于保證電力供應系統的穩定非常關(guān)鍵，電力供求平衡必須在電網(wǎng)的每一個(gè)環(huán)節上保持不變，否則將造成大規模電力供應的中斷。

國電公司企業(yè)組織的經(jīng)濟壟斷僅是表象，政府的行政壟斷才是根源，尤其是電價(jià)形成機制和投資項目審批方面的行政性壟斷。企業(yè)的經(jīng)濟壟斷無(wú)非是為了獲取高額壟斷利潤，而保證最大限度地獲取利潤則要依賴(lài)于企業(yè)能夠依靠自身的經(jīng)濟地位和市場(chǎng)控制力量決定較高的壟斷價(jià)格。但國電公司并不具有電力產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)自主權，長(cháng)期以來(lái)我國的電力項目和電價(jià)都是由政府某一部門(mén)審批出來(lái)的，其下屬經(jīng)濟運行調節局組織電的緊急調度和協(xié)調，基礎產(chǎn)業(yè)司審核重大電力建設項目，價(jià)格司組織擬訂、調整電價(jià)和收費標準。電價(jià)的核定成為能否賺錢(qián)的關(guān)鍵，現實(shí)中，一廠(chǎng)一價(jià)甚至是一機一價(jià)十分普遍，中國的電價(jià)不知有幾百種，為核定優(yōu)惠電價(jià)，企業(yè)“跑部錢(qián)進(jìn)”，政府部門(mén)的行政權力得到極大的發(fā)揮，這是當前電力體制中最為敏感的電價(jià)問(wèn)題的癥結所在。由于電價(jià)的形成機制不合理，國電公司又必須按照這一不合理電價(jià)購買(mǎi)，因此國電公司盡管資產(chǎn)很多，利潤卻不理想，在這種扭曲的體制下，它一切信號的反應都是不真實(shí)的。

因此，從電力工業(yè)的特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，中國電力改革應當做到保留自然壟斷，打破經(jīng)濟壟斷，廢除行政壟斷，即通過(guò)廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，把發(fā)電和售電環(huán)節推入競爭領(lǐng)域，把輸電和配電環(huán)節保持在自然壟斷領(lǐng)域;同時(shí)，在監管環(huán)節，廢除舊體制形態(tài)下以電價(jià)及投資立項方面的行政審批為核心內容的行政壟斷。

“破碎式”改革思路的出現是有些經(jīng)濟學(xué)家揣摩領(lǐng)導人的思路，認為打破壟斷是經(jīng)濟上反壟斷、政治上反腐敗的需要，把反壟斷當成電力體制改革的目標。這樣的目標定位是要誤事的，他們片面否定國電公司主導的電力改革，認為電力是壟斷行業(yè)“四大家族”之首，電網(wǎng)里藏著(zhù)巨大的利潤黑洞，但實(shí)際上這些說(shuō)法都不是經(jīng)過(guò)客觀(guān)理性分析的結果。

那么電力體制改革的目標到底是什么?反壟斷究竟是目標還是手段?在我看來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟是消費者主導的經(jīng)濟，電力改革的終極目標理應定位于為消費者和用戶(hù)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)，使消費者得到實(shí)惠，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟效益。而打破壟斷、引入競爭、培育完善市場(chǎng)、降低電力成本和提高電力工業(yè)效率僅僅是實(shí)現這一終極目標的手段而已。如果單純以打破壟斷為改革目標，不顧輸電環(huán)節的自然壟斷屬性，不計成本和代價(jià)地人為制造若干競爭主體，進(jìn)行破碎式改革，一味強調拆分國電公司系統的組織體，無(wú)人觸及打破電價(jià)行政性壟斷這一實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，電力體制改革的后果將不堪設想!再者，如果某些領(lǐng)域、某些形態(tài)的壟斷有助于實(shí)現這一終極目標，那么為什么不能作為改革的一種手段而保留呢?為什么一定要為了反壟斷而反那些“好”的壟斷呢?分清楚電力改革的手段和目標至關(guān)重要，二者不能混淆，更不能替代。