資源枯竭城市：后勁何在

2014年底，遼寧省阜新礦業(yè)（集團）有限責任公司恒大煤業(yè)公司礦井發(fā)生重大煤塵爆炸燃燒事故，28名礦工的生命逝去。

阜新平安醫院是專(zhuān)門(mén)收治礦難受傷礦工的醫院，上次礦難傷員還未出院，新礦難傷員又已入院。近10年來(lái)，阜新至少發(fā)生過(guò)12起大小礦難事故。

早在2001年，阜新就被國務(wù)院確定為全國第一個(gè)資源枯竭城市經(jīng)濟轉型試點(diǎn)市。轉型規劃期15年，2015年是最后一年。

轉型期易逝，阜新卻仍然沒(méi)有完全擺脫"黑色"魔咒。平安醫院和礦難傷者目睹著(zhù)這座資源枯竭城市的轉型之痛。

根據國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續發(fā)展規劃》（2013?2020年），目前全國共有資源型城市262個(gè)，其中69個(gè)城市（縣／區）被先后確定為資源枯竭型城市。中央財政給予這69個(gè)城市轉移支付資金支持。

這只是中國區域發(fā)展政策的一小部分。

改革開(kāi)放以來(lái)，為激活地方和市場(chǎng)活力，中國采取了區域非均衡發(fā)展戰略，包括經(jīng)濟特區、分稅制改革、梯度開(kāi)發(fā)、主體功能區等一系列政策陸續推出，極大釋放了地方經(jīng)濟發(fā)展的活力。

1996年，"九五"計劃綱要專(zhuān)設"促進(jìn)區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展"一章，系統闡述了此后15年國家的區域經(jīng)濟發(fā)展戰略。但其后區域發(fā)展中暴露的大城市病、重復建設、過(guò)度開(kāi)發(fā)、生態(tài)失衡、貧富差距等問(wèn)題日益嚴重。

針對此，"十一五"規劃建議中提出實(shí)施區域發(fā)展的總體戰略，《全國主體功能區規劃》和《國家新型城鎮化規劃》也分別于"十一五"和"十二五"期間陸續出臺，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動(dòng)、公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區域協(xié)調發(fā)展格局。

長(cháng)期以來(lái)，地方發(fā)展遵循比較優(yōu)勢策略，充分發(fā)揮本地優(yōu)勢資源，取得了令人矚目的成績(jì)。但地方政府傾向于追求GDP增長(cháng)，忽略區域長(cháng)期持續的發(fā)展利益，目光短視，導致產(chǎn)業(yè)結構單一、市場(chǎng)隔離、資源分散，缺乏合理的區域產(chǎn)業(yè)分工，行政區與經(jīng)濟區之間的矛盾突出。如我國新能源汽車(chē)發(fā)展受制于地方政策，即被視為負面典型。

優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局，就要打破地區封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率。目前已有多個(gè)省區市將區域合作規劃列入"十三五"重點(diǎn)研究方向。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，區域合作成為各地謀求持續增長(cháng)的一大方向。

但從中央頂層設計到地方能動(dòng)發(fā)展，仍存諸多掣肘和難題。諸多區域發(fā)展模式，既成就了當前的增長(cháng)奇跡，又成為新一輪發(fā)展亟待修正的問(wèn)題。

新一輪改革需要激活地方發(fā)展動(dòng)力，改變過(guò)去"等靠要"及"輸血型"的政策扶持思路。同時(shí)需要加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構協(xié)調發(fā)展，形成跨區域資源開(kāi)發(fā)與利益補償機制、區域貿易及市場(chǎng)一體化、區域基本公共服務(wù)均等化等環(huán)境。

而這一切，都有必要對現有區域發(fā)展中存在的問(wèn)題抽絲剝繭，厘清原因，找到癥結。為此，《財經(jīng)國家周刊》記者分多路采訪(fǎng)調研，持續數月，發(fā)現諸多區域發(fā)展中的老難題，新問(wèn)題。

衰退還沒(méi)有得到明顯緩解

資源枯竭城市轉型問(wèn)題是世界各國經(jīng)濟發(fā)展中都經(jīng)歷過(guò)或正在經(jīng)歷的突出問(wèn)題，例如德國魯爾礦區和法國洛林礦區。1980年代以來(lái)，越來(lái)越多資源豐裕的國家或地區也陷入增長(cháng)陷阱，被學(xué)界稱(chēng)為"自然資源的詛咒"。

中國的不少城市是因資源而建。如果不是長(cháng)江以南最大的煤田，恐怕就沒(méi)有貴州六盤(pán)水市在中國版圖上的出現。如果沒(méi)有勝利油田和遼河油田，可能就沒(méi)有山東東營(yíng)和遼寧盤(pán)錦設市。

但隨著(zhù)資源的枯竭，增長(cháng)后勁也如同一個(gè)個(gè)礦井被逐步掏空。留給這些城市的，往往是生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟嚴重衰退、貧困人口增多，且多年難以得到根本緩解。

記者所到之處，資源枯竭城市大都有些"底色"，如煤城多呈黑色，而水泥城則眼飄褐灰。城區煙囪林立、廠(chǎng)房遍地，懸空管道和分割交叉的鐵路、公路道口縱橫交錯。

由于過(guò)去多年粗放式開(kāi)發(fā)導致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，轉型多年仍難以徹底恢復。如云、貴、川、鄂等地區硫鐵礦山的土磺產(chǎn)區，其排放的廢氣已成為嚴重的社會(huì )公害。一些煉磺礦區周?chē)绮莶簧?、魚(yú)蝦絕跡，在礦山一帶還形成酸雨，造成森林及農作物成片死亡。遼寧撫順三個(gè)露天礦開(kāi)采剝離物堆積形成的排土場(chǎng)，在露天堆積條件下，棄渣中產(chǎn)生的異味氣體，讓人備感不適。

水源重金屬污染是一些資源型城市存在的現象。如山西省平均每挖1噸煤就損耗2.5噸水，地下水資源破壞面積達2萬(wàn)平方公里，致使山西省直到2014年仍然不得不在全省范圍內強制實(shí)行最嚴格水資源管理制度。

廣東韶關(guān)從1970年代開(kāi)始成規模開(kāi)采金屬礦產(chǎn)，且以剝采方式為主，導致水土流失嚴重，重金屬元素隨泥石流沖入河流，北江支流馬壩河、湞江、滃江受韶關(guān)冶煉廠(chǎng)鎘、鉈污染嚴重。

2012年韶關(guān)僅仁化縣董塘鎮4個(gè)村，就有160名兒童陸續被查出血鉛超標。轉型多年，仁化縣凡口山鉛鋅礦周邊地區仍被界定為重金屬污染區。

環(huán)境改善難是結果，產(chǎn)業(yè)轉型難則是資源枯竭城市難逃發(fā)展困境的成因。資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)結構以二產(chǎn)為主，一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，長(cháng)期難以超越對資源的高度依賴(lài)。

2014年，新疆克拉瑪依市第二產(chǎn)業(yè)增加值占到GDP的84.9％，第一和第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重為15.1％。由于工業(yè)增長(cháng)乏力，導致全年GDP僅同比增長(cháng)1.5%?？死斠琅c烏魯木齊市的工業(yè)總產(chǎn)值差距不大，可第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規模還不足烏魯木齊的1/10。

2012年，遼寧撫順重工業(yè)比重達89.7%，黑龍江七臺河煤炭工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重達到80%以上，石油城市大慶和東營(yíng)，采油和石油加工兩者合計分別占兩市工業(yè)總產(chǎn)值的93%和86%。

值得注意的是，2011年全國采礦業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重已降至14.4%，到2012年又回升到18.1%。2013年和2014年占比雖有所下降，但仍保持著(zhù)正增長(cháng)。

在資源枯竭型城市中，50%以上的企業(yè)屬于資源企業(yè)，如克拉瑪依、盤(pán)錦、東營(yíng)發(fā)展石油石化企業(yè)，撫順、淮南、六盤(pán)水的龍頭是煤炭企業(yè)，鞍山、包頭、攀枝花是鋼鐵企業(yè)，南平、贛州、白銀的有色金屬企業(yè)以及景德鎮的陶瓷企業(yè)，等等。

資源企業(yè)中，又以國企為主。以大慶、六盤(pán)水、東營(yíng)和伊春為例，國有及國有控股工業(yè)總產(chǎn)值比重分別達到92%、91%、85%和70%。

與產(chǎn)業(yè)結構單一相伴隨的，是就業(yè)結構的單一。

在礦業(yè)開(kāi)采初期，以礦產(chǎn)資源開(kāi)采加工為主的采掘業(yè)、制造業(yè)的從業(yè)人員比重都很高，職工就業(yè)集中于某一二個(gè)行業(yè)。例如，2012年新疆克拉瑪依和浙江湖州的第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口約占全部就業(yè)人口的50%；黑龍江大興安嶺地區和七臺河市的采礦業(yè)從業(yè)人員數占工業(yè)從業(yè)人員數的比重分別達81%和69%。

單一的就業(yè)結構一旦遇到資源型產(chǎn)業(yè)出現衰退，大批職工下崗就難以避免。如果社會(huì )保障不到位，部分居民生活就很艱難，社會(huì )不穩定因素增多。阜新市經(jīng)濟轉型辦公室的一份資料顯示，2000年，阜新曾在一年內發(fā)生過(guò)4次攔截國家鐵路事件，封堵市區主干道事件12起。遼寧省公安廳曾將阜新列為該省"最不穩定的地區"。

"國有企業(yè)占比大，民營(yíng)經(jīng)濟不發(fā)達，吸納就業(yè)能力就更加不足，再就業(yè)水平普遍偏低。"中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員張文忠接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，這些城市的貧困人口明顯高于一般城市，且呈現出貧困集中和代際傳遞的特征，使得民生問(wèn)題在資源枯竭城市表現更為突出。

路徑依賴(lài)陷阱

自2007年國家開(kāi)始下達用于推動(dòng)轉型的轉移支付資金以來(lái)，各資源枯竭城市有針對性地做了一系列的努力，包括對失業(yè)民眾再就業(yè)的促進(jìn)、利用國家援助資金進(jìn)行城市建設、通過(guò)棚戶(hù)區治理等措施改善民生、進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，等等。

"少部分城市轉型效果較好。"張文忠說(shuō)。轉型包括延伸上下游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，或扶持發(fā)展非資源性產(chǎn)業(yè)。

在調研中，湖北黃石是延伸原有資源型產(chǎn)業(yè)鏈的典型。通過(guò)改制傳統資源型企業(yè)，引入外部資本，從粗加工到精深加工，直至生產(chǎn)成品，黃石建成全國最大的特鋼、鋼管和模具鋼產(chǎn)業(yè)基地、中部地區最大的銅壓延加工產(chǎn)業(yè)基地。

河南焦作是退礦進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)的成功案例。其接替產(chǎn)業(yè)中的旅游業(yè)已經(jīng)發(fā)展到成熟階段，作為支柱的云臺山旅游收入超過(guò)了少林寺，成為河南省收入最高的旅游目的地。

此外，寧夏石嘴山通過(guò)矸石山改造、沙湖治理打造"塞上江南"；安徽淮北因采煤塌陷，將塌陷區或復墾種植、或深水面養殖，當地人自我調侃"煤城變水城，礦工變漁民"；而甘肅玉門(mén)則直接搬遷到其他地方。

相比而言，東北地區轉型效果難稱(chēng)佳。張文忠感嘆說(shuō)，"這是近兩年一個(gè)顯著(zhù)特點(diǎn)。"

資源枯竭城市與全國總體水平的差異主要體現在一產(chǎn)偏高、二產(chǎn)強勢，三產(chǎn)過(guò)低，其中東北地區主導資源采掘（伐）業(yè)總產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重最高，阜新、伊春、大興安嶺等地區的接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力堪憂(yōu)。

以2012年數據為例。比較城市城鎮居民收入水平，東北地區城市最低，為18139元；其次是中部和西部地區，分別為21526元和21964元；東部地區最高，為23072元。

比較城市棚戶(hù)區改造完成比率，中部最高為41.76%，其次是西部和東部，分別為29.20%和19.40%；東北最低，為12.03%。

分類(lèi)別看各城市歷史遺留損毀土地復墾率，中部地區最高，為17.46%；其次是東部和西部地區，分別為13.95%和11.22%，東北地區最低，為8.78%。

從污染綜合整治來(lái)看，西部地區最高，中部地區次之，東部和東北地區較差，甚至出現了污染物排放量增加的情況。

尤其是自2013年以來(lái)，東北經(jīng)濟增速明顯落后于其他經(jīng)濟板塊。2014年，在31個(gè)省區市中，黑龍江、遼寧、吉林的經(jīng)濟增速均落后于7.4%的全國平均水平，位列倒數第2、3、4位。一些資源型城市一度出現負增長(cháng)。

"東北地區的資源型城市非常集中，由于東北解放早，開(kāi)發(fā)早，開(kāi)發(fā)力度大，資源枯竭城市的歷史包袱相對較重。"國務(wù)院振興東北辦原副主任宋曉梧接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，雖然資源枯竭城市都在國家扶助下進(jìn)行轉型，但其資源枯竭后所面臨的困難卻深淺不一。宋曉梧也是參與制定我國第一批資源枯竭城市政策的負責人之一。

在東北的采訪(fǎng)中，以黑龍江鶴崗、七臺河和遼寧阜新為例，總能從任何一個(gè)角落找到和煤礦、礦工絲絲縷縷的聯(lián)系。"矸石堆成山，黑水任意流，塌陷坑成串，處處冒黑煙"，這些都還沒(méi)根本性改變。人們習慣于通過(guò)煙囪里冒著(zhù)的白煙判斷風(fēng)向。出租車(chē)、三輪車(chē)司機多是煤礦下崗職工。

在阜新，街頭巷尾的談資很多與采礦有關(guān)。如吉普車(chē)"如同電影特技鏡頭般"在路面消失，孩子走著(zhù)走著(zhù)掉進(jìn)廢坑道里，整座房子會(huì )突然"轟隆"一聲，半陷入地下。市民們都知道地下是空的，但不知道具體哪個(gè)位置空到什么程度，生怕腳下的土地突然塌陷。

2014年的冬天，一些在鶴崗，煤礦上干了大半輩子的礦工們，仍在擔心下崗厄運會(huì )落到自己頭上。重組了鶴崗、雞西、雙鴨山和七臺河"四大煤城"的黑龍江龍煤集團，遭遇持續虧損欠薪、資金鏈瀕臨斷裂、礦井枯竭等諸多難題，成為地方政府的心病。自2013年中國煤炭市場(chǎng)由巔峰開(kāi)始走下坡路，龍煤集團有的下屬公司數月發(fā)不出工資，困難持續了兩年之久。

龍煤集團鶴崗分公司一位負責人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，龍煤集團約有24萬(wàn)在職職工、18萬(wàn)離退休職工。"轉型這些年來(lái)，一直跳不出原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛，總以為發(fā)展其他行業(yè)風(fēng)險大，變就有風(fēng)險，不愿意痛下決心進(jìn)行改革，企業(yè)辦社會(huì )的拖累也至今沒(méi)有解決。"內部人士甚至自己開(kāi)玩笑說(shuō)，當地的改革還處在"石器時(shí)代"。

龍煤集團也在嘗試關(guān)?？萁叩V井、剝離供水供熱和醫院、發(fā)展發(fā)電和煤化工等接續產(chǎn)業(yè)以及精簡(jiǎn)人員，但這無(wú)異于動(dòng)一場(chǎng)"大手術(shù)"。"相當一部分資源城市錯失了幾年前轉型的最佳時(shí)機，如今轉型難度更大，成本更高。"宋曉梧說(shuō)。

在調研中記者也感受到，一些部門(mén)和民眾在計劃經(jīng)濟體制下所形成的"等靠要"思想依然較濃，凡事希望依靠國家和政府解決，這種思想在相當程度上阻礙了轉型進(jìn)程。

歷史欠賬太多

張文忠分析認為，資源枯竭城市轉型難，"歷史原因不可忽視"。

首先多數資源枯竭城市地理位置不好。資源型城市是在資源開(kāi)發(fā)利用的基礎上形成的，有別于因政治因素、交通條件、商業(yè)發(fā)展等作用形成的城市。許多資源型城市位于內陸邊遠荒漠地區，地理環(huán)境偏僻閉塞，受地形條件約束較大，基礎設施建設成本高，交通運輸發(fā)展嚴重受阻。

如云南昆明東川區主城和四方地工業(yè)園區之間，交通等基礎設施建設明顯不足，處于公路、鐵路網(wǎng)建設的死角，區內與區外聯(lián)系和溝通的難度較大。

其次，由于資源型城市大多因采礦而設立，城市的生產(chǎn)和生活長(cháng)期圍繞廠(chǎng)礦進(jìn)行，城市建設服務(wù)于資源開(kāi)采加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，居民生活物資以計劃調撥為主，城市功能發(fā)育不完全，不是一個(gè)完整的城市形態(tài)。

"服務(wù)業(yè)相當脆弱，比全國三產(chǎn)比重低10%以上。"張文忠說(shuō)，比如撫順，因離沈陽(yáng)太近，大部分城市功能曾經(jīng)被沈陽(yáng)取代。

調研中記者發(fā)現，資源枯竭城市城區與礦區往往相分離。雖然一些城市在轉型過(guò)程中開(kāi)發(fā)了城市新區，但老城區、老礦區仍然面積很大，形成了工礦區、老城區、開(kāi)發(fā)區并立的格局。比如阜新市區有一條河叫"細河"，河床將市區分為兩個(gè)完全不同的世界：北面是行政區和商業(yè)區，高樓林立，都市時(shí)尚；南面是礦區，煤灰四起，多是老舊平房，棚戶(hù)連片。一城兩重天、三重天是資源枯竭城市的常見(jiàn)情景，對比鮮明。

阜新海州露天煤礦，這座占地7平方公里、300多米深的礦曾是阜新人的驕傲?；疖?chē)可以旋轉而下，挖出的煤輸送全國各行業(yè)，阜新因此被譽(yù)為"共和國的發(fā)動(dòng)機"。1960年版的5元人民幣上，就是海州露天煤礦和一臺電鎬的圖案。如今，海州露天煤礦卻像一塊巨大的城市傷疤，盤(pán)踞在阜新市區南端。甘肅白銀市的白銀公司因盛產(chǎn)銅礦也被稱(chēng)為"共和國長(cháng)子"，解放軍過(guò)去用的子彈，三發(fā)中就有一發(fā)來(lái)自白銀產(chǎn)的銅。

在宋曉梧看來(lái)，資源枯竭城市有太多的歷史欠賬。"這部分歷史欠賬不能全靠市場(chǎng)解決，需要由政府主導解決。"

宋曉梧認為政府的這種主導并不屬于"越位"而屬于"對不到位的扭轉"，"這些欠賬都交給市場(chǎng)管，哪個(gè)企業(yè)管得了？"

"從長(cháng)遠來(lái)看，中國要推動(dòng)資源型城市轉型，肯定要讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，但歷史欠賬是很難靠市場(chǎng)解決的。"宋曉梧說(shuō)。資源型城市轉型并實(shí)現可持續發(fā)展，并非一朝一夕可以完成。德國的魯爾地區從1960年代推進(jìn)轉型以來(lái)，已經(jīng)發(fā)生了很大變化。但從失業(yè)率來(lái)看，德國魯爾地區的失業(yè)率在全德國仍然最高。"別說(shuō)是資源枯竭城市，就是許多非資源城市的結構轉型調整都很難。"宋曉梧說(shuō)。

采訪(fǎng)中，多位資源枯竭城市轉型辦負責人告訴記者，國家給的轉型期是8年，恐怕8年之后，還有未盡的轉型工作。

"50多年來(lái)，白銀曾以其寶貴的原材料支撐了國家眾多建設項目，創(chuàng )造了銅硫產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)值利稅連續18年全國第一的輝煌業(yè)績(jì)，現在我們希望再給18年的政策支持。"白銀市發(fā)改委主任王祿邦接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，他們希望再用18年緩解城市基礎設施建設、棚戶(hù)區改造、民生保障和環(huán)境治理等問(wèn)題，確保在還清"舊賬"的同時(shí)不再欠下"新賬"。

體制機制病理

除了歷史欠賬，資源枯竭城市轉型緩慢有著(zhù)深刻的體制機制原因。

資源型城市大都形成或興起于特殊的工業(yè)化背景，是為保證國家工業(yè)化發(fā)展需求，這樣形成的城市是計劃配置資源的產(chǎn)物。"計劃經(jīng)濟條件下發(fā)展起來(lái)的資源型城市相比其他城市，更依賴(lài)計劃經(jīng)濟體制，舊體制、舊模式、舊觀(guān)念慣性更大。"宋曉梧說(shuō)。

以黑龍江林區為例，森工類(lèi)資源城市由于天然林資源保護工程的限制，其森林采伐受到嚴格限制，資源枯竭程度很深，并且其地處偏遠，氣候條件惡劣，生產(chǎn)環(huán)境差，經(jīng)濟再生能力弱，故而轉型效果較差。黑龍江省一名轉型辦人員告訴記者："黑龍江的林業(yè)管理有著(zhù)'三方四國'的說(shuō)法，國家林業(yè)局、黑龍江森工集團、黑龍江省林業(yè)廳各管一片林區，而伊春作為全國唯一的林業(yè)資源型城市經(jīng)濟轉型試點(diǎn)，又是另外一'國'。體制復雜且不順。"

體制機制僵化，帶來(lái)思想不解放。這造成一些資源枯竭城市在轉型中對自身的認識不足，思路不清，發(fā)展定位不明晰。"這么多年轉型下來(lái)，現在首要仍是要解決對自身認識不到位的問(wèn)題。"張文忠說(shuō)。

采訪(fǎng)中，多位地方轉型辦負責人告訴記者，他們曾經(jīng)認為轉型主要靠招商引資，招來(lái)什么發(fā)展什么。而一些城市都曾"饑不擇食招來(lái)過(guò)騙子企業(yè)，不少企業(yè)以招商引資名義跑馬圈地，或等地價(jià)漲了賣(mài)給政府，或轉變土地性質(zhì)用來(lái)發(fā)展房地產(chǎn)，或把土地拿到銀行去貸款。"

阜新為發(fā)展其他接續替代產(chǎn)業(yè)，就走過(guò)彎路。2001年阜新被確定為資源型城市經(jīng)濟轉型試點(diǎn)市后，邁出嘗試性一步，方向是發(fā)展現代農業(yè)和農產(chǎn)品精深加工業(yè)。但是，由于資金瓶頸和農業(yè)發(fā)展特性，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路走得并不很順暢。接著(zhù)，阜新又借著(zhù)"風(fēng)口"優(yōu)勢發(fā)展風(fēng)電。幾年間，風(fēng)電遍地開(kāi)花，到處可見(jiàn)高大的風(fēng)車(chē)在轉動(dòng)。此外，阜新還曾拉來(lái)巨資，試圖在化工、紡織和電子等行業(yè)有所作為，最后都不了了之。

2008年，阜新宣布建立中國北方最大的皮革城。然而，皮革城剛剛成立就受到國際金融危機的沖擊。2008年11月，旅游又成為阜新經(jīng)濟轉型的"另一條腿"，"打造世界級工業(yè)遺產(chǎn)旅游城市，阜新應大有可為"的口號喊了一段時(shí)間。阜新的轉型在摸索、挫折中輪回，前景忽明忽暗。

決定資源枯竭城市能否成功轉型的重要因素，還包括當地能否妥善處理與中央企業(yè)、省屬企業(yè)的關(guān)系。

由于大多數資源型城市都是依托1-2個(gè)大型資源性企業(yè)形成，在城市發(fā)展初期，無(wú)論是石油、煤炭、冶金還是森林工業(yè)城市，基本上都是采用政企合一的管理體制，企業(yè)與城市之間是同一個(gè)利益主體。資源型城市的上學(xué)、就醫、稅費、債務(wù)、離退休人員等多個(gè)方面的社會(huì )負擔主要由企業(yè)來(lái)承擔。

另一方面，一些礦企直接隸屬于中央企業(yè)，企業(yè)領(lǐng)導級別和地方黨政領(lǐng)導級別一樣，甚至更高。政府作為北方的管理主體，卻難以參與這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)要素配置。企業(yè)所得稅上繳中央或省財政，對地方財政的貢獻不大。

甘肅白銀有30萬(wàn)人，其中白銀公司15萬(wàn)人。當地流傳著(zhù)"白銀廠(chǎng)好，白銀艷陽(yáng)高"的段子。意即國企日子好過(guò)，大家都好過(guò)。當白銀公司因資源枯竭陷入困境時(shí)，城市發(fā)展也受到巨大影響。在轉型初期，有人提出放棄白銀公司。最后達成一致，必須救活，否則這十幾萬(wàn)人怎么辦？政府陸續投資數十億元解決企業(yè)管網(wǎng)陳舊、節能減排、酸霧等問(wèn)題，把白銀公司的醫院、學(xué)校、城區供水、供暖等企業(yè)辦社會(huì )職能全背過(guò)來(lái)。

"不跟企業(yè)討價(jià)還價(jià)。讓企業(yè)輕裝上陣，盡快走出去。國企轉型好了，地方政府就沒(méi)負擔。"白銀市發(fā)改委主任王祿邦說(shuō)。2013年，白銀公司跨國經(jīng)營(yíng)指數達到24.7%，在中國跨國公司中排名第21位，形成全球資源配置格局。而白銀市內，有色金屬深加工及新材料、化工、能源及高載能3個(gè)千億元產(chǎn)業(yè)和裝備制造、陶瓷建材、農畜產(chǎn)品深加工、生物制藥4個(gè)百億元產(chǎn)業(yè)，作為接續替代產(chǎn)業(yè)勢頭迅猛。

"白銀實(shí)現轉型，就在于國有企業(yè)通過(guò)深化改革成功轉型，地方政府卸下了大企業(yè)的包袱。"王祿邦說(shuō)。