美國頁(yè)巖氣革命成功的秘訣之一：發(fā)達的法律體系

美國沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的針對頁(yè)巖氣的法律，但是頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)已經(jīng)有很發(fā)達的法律體系（包括環(huán)保法律）作為支撐，確保了頁(yè)巖氣革命的成功。

頁(yè)巖氣是一種非常規天然氣，它是美國能源結構中至關(guān)重要的一部分，而美國頁(yè)巖氣的成功對美國的能源供應產(chǎn)生重大影響。我們要問(wèn)的是適用于頁(yè)巖氣的美國法律法規有哪些？這些法案如何規范頁(yè)巖氣的開(kāi)采？

美國幾乎沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對于頁(yè)巖氣的立法（包括針對頁(yè)巖氣的環(huán)保立法），但是這絲毫不影響我們探究美國法律中適用于頁(yè)巖氣的法律規定（包括適用于頁(yè)巖氣的環(huán)保立法）。由于篇幅的限制，本文不討論這些環(huán)保法律的行政執法和司法救濟的問(wèn)題，當然，從更大的意義上看，環(huán)保法律的行政執法和司法救濟對于一個(gè)國家的環(huán)保法律制度來(lái)說(shuō)是更加重要的。

眾所周知，美國的環(huán)保法律非常發(fā)達，有聯(lián)邦層面的立法，也有州的立法，還包括政府部門(mén)（如美國環(huán)保署）的法規，更有大量的判例法填補制定法的空白。其中許多制定法和判例法均適用于頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)。

這也說(shuō)明了美國即使沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的針對頁(yè)巖氣的法律，但是頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)已經(jīng)有很發(fā)達的法律體系（包括環(huán)保法律）作為支撐，確保了頁(yè)巖氣革命的成功。

本文試圖對適用于美國頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的主要環(huán)保法律法規進(jìn)行梳理，以期讀者從中獲得對于中國頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)保立法的啟示。

土地私有制下的資源保護

美國的土地實(shí)行私有制，根據天空規則，土地的私人所有者對地表之上的天空和地下的資源（包括礦產(chǎn)資源）均為私人所有。但是由于捕獲規則（ruleofcapture）的適用，對于地下的油氣資源，只有在礦權的所有者開(kāi)采出來(lái)后才對這些油氣產(chǎn)出擁有財產(chǎn)權利。但是捕獲規則在刺激美國早期油氣行業(yè)競爭發(fā)展的同時(shí)也造成許多資源的濫采和損失，因此美國各州在油氣行業(yè)發(fā)展初期都對資源保護進(jìn)行立法監管。對于頁(yè)巖氣來(lái)說(shuō)，各州所制定的關(guān)于間距、套管、廢物處理、封堵和報廢的規定均適用。另外，鉆探公司必須取得州管理機構的許可。

美國大量的聯(lián)邦、州和地方的法規都對上游和中游的天然氣經(jīng)營(yíng)作出了相關(guān)規定，其中許多規定是與環(huán)保有關(guān)，這些規定都適用于頁(yè)巖氣的規定。

除了私人土地外，美國有些土地屬于聯(lián)邦政府擁有的公有土地。為了解決寬松政策導致的“公地悲劇”等問(wèn)題，聯(lián)邦不斷加強公地規范和管理。1976年的《聯(lián)邦土地政策管理法》（FederalLandPolicyandManagementAct,簡(jiǎn)稱(chēng)FLPMA）明確規定：“公地應被保留為聯(lián)邦所有，除非作為土地使用規劃程序的結果，特定地塊的棄置符合國家利益。”聯(lián)邦政府直接負責聯(lián)邦土地的管理，目的是維護它們的“自然狀態(tài)”及其“科學(xué)、景觀(guān)、生態(tài)、環(huán)境、空氣和大氣、水資源和考古價(jià)值的質(zhì)量”。

根據FLPMA，公有土地的使用應受制于根據FLPMA制定的土地使用規劃（Landuseplans），而土地使用規劃包括環(huán)境資源的保護內容。另外，FLPMA規定，土地使用規劃的制定必須有大量的公眾參與。

和私人土地一樣，政府擁有的公有土地也采取招標的方式將礦權（mineralrights）通過(guò)油氣租約（oilandgaslease）的方式授予給私人公司。這樣的做法也適用于頁(yè)巖氣這種非常規的天然氣的開(kāi)發(fā)。私人公司一旦中標，則其必須和政府簽署油氣租約。根據簽署的油氣租約，獲得礦權的私人公司向政府支付簽字費（signingbous）、延期租金(delayedrental)、關(guān)井提成費（shut-inroyalty）以及油氣產(chǎn)出的提成費（productionroyalty）。

政府的油氣租約一般還包含遵守環(huán)境法的義務(wù)條款。例如《美國聯(lián)邦外大陸架土地法》項下的油氣租約規定：“承租方和出租方一致同意如下：……本租約應遵守法案和所有根據法案頒布且在本租約生效日現有的法規；所有根據未來(lái)制定法頒布的、規定防治廢棄物和自然資源保護的法規……以及所有其他適用的制定法和法規……”

由于美國法院的判例規則規定礦權優(yōu)先于地表使用權，因此獲得礦權的私人公司可以通過(guò)談判，與地表權利人簽署單獨的地表使用協(xié)議。通常來(lái)講，礦權所有人使用和占有地表的權利體現為下面的具體行為：修建儲油罐、發(fā)電站，在出租土地上建造用來(lái)生產(chǎn)、儲存和照看油氣產(chǎn)出的建筑物，修筑道路和員工宿舍，建造鹽水處理坑，實(shí)施注水程序，以及為二次采油作業(yè)目的而提取屬于地表所有權人的可飲用地下水。

在這種地表使用的安排中，獲得地表使用權的礦權所有人不得濫用這種地役權。美國法庭經(jīng)常援引一種叫做“合理照顧原則”（accommodationdoctrine），對礦權所有權人對地表?yè)碛械牡匾蹤嘤枰韵拗?。如果根據油氣行業(yè)的慣例存在一種允許開(kāi)發(fā)商開(kāi)采油氣礦產(chǎn)的替代方案，則根據“合理照顧原則”，開(kāi)發(fā)商應該采取替代方案，而避免對地表所有權人的使用權造成破壞。

根據雙方達成的地表使用協(xié)議，礦權所有人可能需要對地表的破壞向地表所有權人進(jìn)行補償，而且需要將地表恢復原狀。在頁(yè)巖氣開(kāi)采出來(lái)之后，頁(yè)巖氣一般需要通過(guò)天然氣管道進(jìn)行運輸。天然氣運輸屬于天然氣行業(yè)的中游，天然氣管道有州內管道和州際管道。州內管道受州與地方法律的管轄（例如當地有關(guān)土地使用、設施選址的規范）。

州際管道則受到聯(lián)邦能源管理委員會(huì )（FERC）的管轄。FERC監管職能包括監管跨州貿易中的管道石油的運輸、監管跨州貿易中的電力傳輸和批發(fā)，同時(shí)還包括監管用于跨州貿易的天然氣的傳輸和銷(xiāo)售，更為重要的是FERC也負責監督與天然氣和水電項目有關(guān)的環(huán)境事務(wù)。適用聯(lián)邦立法以及有關(guān)的州和地方立法。聯(lián)邦立法包括1938年天然氣法，該法規定了天然氣管道運營(yíng)商的準入許可和退出許可以及有關(guān)價(jià)格監管的規定。

水污染的擔憂(yōu)和應對

頁(yè)巖氣開(kāi)采需要使用水力壓裂（hydraulicfracturing）。目前在美國人們關(guān)注的問(wèn)題是水力壓裂是否會(huì )導致地下水的污染和天然氣的泄漏（seepageofnaturalgas）。在美國環(huán)保法律制度中，《飲用水安全法》（SafeDrinkingWaterAct，簡(jiǎn)稱(chēng)SDWA）規制廢棄物的地下灌注行為，但是根據SDWA，壓裂流程（fracturingprocess）被豁免，因此該規制不適用于頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)。顯然，基于SDWA的立法意圖，聯(lián)邦政府不想對水力壓裂進(jìn)行監管，而想把對水力壓裂的監管權力留給州政府。

大部分州通過(guò)州油氣管理部門(mén)和州環(huán)保部門(mén)對水力壓裂進(jìn)行監管。由于各州對水力壓裂監管持不同態(tài)度，州立法在這方面的演變將會(huì )呈現出不同的發(fā)展方向。近期處于對水力壓裂可能對環(huán)境造成的影響的關(guān)注，相關(guān)州（如德克薩斯州、俄亥俄州、加州、懷俄明州、賓夕法尼亞州、科羅拉多州、紐約州等）正在積極地進(jìn)行相關(guān)的立法工作，加強提高對水力壓裂的保護要求，但不論怎樣，各州不大可能會(huì )對水力壓裂予以禁止。

與此同時(shí)，聯(lián)邦政府也有可能進(jìn)一步立法，以加強頁(yè)巖氣的監管。據稱(chēng)，美國內政部下屬的土地管理局（U.S.BureauofLandManagement簡(jiǎn)稱(chēng)BLM）已經(jīng)擬定了有關(guān)在聯(lián)邦政府擁有的土地上進(jìn)行水力壓裂進(jìn)行監管的規定。新的聯(lián)邦立法對于在公有土地上進(jìn)行水力壓裂會(huì )提出關(guān)于井的建造、封堵、申報的要求。美國環(huán)保署也正在聽(tīng)取其獨立的科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì )的報告，進(jìn)一步了解水力壓裂及其對水資源供應的風(fēng)險。預期未來(lái)的聯(lián)邦立法或美國環(huán)保署（EPA）的法規將做出規定，要求從事水力壓裂的公司披露壓裂液（fracturingfluids）的成份信息。

令人關(guān)注的問(wèn)題是在頁(yè)巖氣開(kāi)采中的采出水（producedwater）和鉆井液（drillingfluids）的處置問(wèn)題。在水力壓裂液添加劑(hydraulicfracturingfluidadditives)中存在的化學(xué)成分需要被進(jìn)一步的披露，才能更加徹底地對其潛在危害進(jìn)行分析，同時(shí)才能更好地應對公眾所擔憂(yōu)的其對水供應資源的威脅。不管怎樣，頁(yè)巖氣開(kāi)采中產(chǎn)生的采出水和鉆井液往往需要被排放到地表水。對此，美國的《清潔水法》（CleanWaterAct,簡(jiǎn)稱(chēng)CWA）應適用。

CWA是美國國會(huì )1977年對于1972年《聯(lián)邦水污染控制法案》的修正案，CWA制定了控制美國污水排放的基本法規。CWA授予美國環(huán)保署(EPA)建立工業(yè)污水排放的標準（基于技術(shù)），并授予EPA繼續制定針對地表水中所有污染物的水質(zhì)標準的權力。根據CWA，任何人或企業(yè)不得從點(diǎn)污染源向可航行的水道中排放污水，除非根據該法案獲得污水排放的許可證。CWA的許可證要求土地所有者在將“疏?；蛱畛洳牧?rdquo;置于可航行水域之前，向陸軍工程兵團申請許可。

美國環(huán)保署負責點(diǎn)污染源（國家污染物清除系統）許可的發(fā)放與實(shí)施。另外，CWA還規定了點(diǎn)污染源的報告義務(wù)，要求其自我執法。該法案賦予了行政管理者較大的裁量權，要求點(diǎn)污染源自行測試其排放物，并制作測量結果的定期報告。這些報告的要求成為點(diǎn)污染源申請許可的文件內容的一部分。違背這些記錄義務(wù)將受到環(huán)保署的懲罰。

CWA允許環(huán)保署委托各州政府執行多種行政執法任務(wù)，包括許可、行政管理和強制執法。各州有權實(shí)施清潔水法案的各項計劃的同時(shí)，環(huán)保署仍然保留對州政府監督的責任。

最后，美國公眾對于頁(yè)巖氣開(kāi)采還擔心取水問(wèn)題。水力壓裂需要耗費大量的水。一般來(lái)說(shuō)，一口頁(yè)巖氣井的鉆探需要使用2-4百萬(wàn)加侖水。對此，各州都有各自的取水許可制度，以規制從地表水體中取水的行為。

防止空氣污染和生境破碎化

頁(yè)巖氣會(huì )涉及到對空氣中的排放物，因此適用美國《清潔空氣法》CleanAirAct簡(jiǎn)稱(chēng)CAA。該法案規制從各“主要源頭”中排放的空氣污染排放物。美國清潔空氣法體系的建立源于兩起環(huán)境公害事件，一件是1943年的洛杉磯煙霧事件，另一件是1948年的多諾拉事件。

基于空氣嚴重污染的情況，美國國會(huì )于1963年頒布了“1963清潔空氣法”（即為美國《清潔空氣法》前身），1967年通過(guò)了第一部綜合性的空氣污染控制法律，設立了空氣質(zhì)量標準，但由于各種原因執行緩慢，并未達到污染控制的目標。

1970年通過(guò)的《清潔空氣法》奠定了美國今天空氣污染控制的框架。1977年美國國會(huì )增加了對于新排放源在建設前應該做環(huán)境評價(jià)等要求。1990年的修正案主要集中在酸雨、城市空氣污染、有毒空氣污染物排放三方面，并提出采取許可證管理以及加強有關(guān)執法。

根據現行的CAA，固定空氣污染物排放源在實(shí)施“新建”或者“改建”活動(dòng)之前，必須預先申請行政許可，只有在得到美國環(huán)保署的“預防重大危害”行政許可之后，方才可以動(dòng)工建設。根據CAA項下的“防止顯著(zhù)惡化的項目”,在臭氧“達標區”或那些排放和可能排放超過(guò)一定量的揮發(fā)性有機化合物（VOC）的“達標區”建筑的設施必須在施工前獲得行政許可。大排放的實(shí)體被視為“主要排放源”。

除上述環(huán)保法律規定，開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣也會(huì )適用美國的《瀕危物種保護法》（EndangeredSpeciesAct，簡(jiǎn)稱(chēng)ESA）。ESA的立法目的就是對稀有動(dòng)植物物種予以特別保護。ESA是于1970年代通過(guò)的法案，法案的目的在于避免因經(jīng)濟成長(cháng)與發(fā)展而導致物種嚴重瀕臨滅絕的后果。1972年時(shí)，美國總統尼克松有鑒于當時(shí)法律的不足，促使國會(huì )通過(guò)這項法案的立法，最終該法案于1973年12月28日由尼克松總統簽署通過(guò)。

ESA不僅是為了保護動(dòng)物，還將整個(gè)生態(tài)環(huán)境包括植物、菌類(lèi)以及無(wú)脊椎動(dòng)物也包含在內,而大規模建設頁(yè)巖氣井會(huì )導致整片土地被清理、森林消失和生境破碎化（fragmentationofhabitats）。美國《瀕危物種保護法》是世界范圍內最富效力的物種保護法律之一，其效力主要源自其瀕危物種優(yōu)先的先進(jìn)立法理念，為政府部門(mén)提供有力的生態(tài)環(huán)境保護規范，也提供了一個(gè)切實(shí)可行的公眾參與制度與公眾訴訟制度，法律規定明確、細致，且具有可操作性。