專(zhuān)家解讀環(huán)保法改進(jìn)：不應只求數量不求質(zhì)量

中共十八屆四中全會(huì )即將召開(kāi)，本網(wǎng)邀請國內著(zhù)名法學(xué)專(zhuān)家，對本次會(huì )議備受關(guān)注的依法治國主題進(jìn)行系列獨家解讀。今日推出的主題為《專(zhuān)家解讀環(huán)保法律保障：完善環(huán)境立法嚴格法律責任》，解讀人為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )環(huán)境法學(xué)分會(huì )委員馮嘉。

環(huán)保法概況——數量世界第一成環(huán)境立法大國

我國生態(tài)環(huán)境狀況日益惡化是近些年來(lái)政府和人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，很多人寄希望于發(fā)揮法律保障機制在環(huán)境治理中的積極作用。自1979年《環(huán)境保護法》（試行）誕生以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境法律法規體系，對各類(lèi)環(huán)境要素及各類(lèi)污染源基本上都進(jìn)行了較為系統的法律規制。僅從立法數量上來(lái)看，我國有關(guān)生態(tài)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護的法律、法規和規章的數量已經(jīng)躍居世界第一，成為名副其實(shí)的環(huán)境立法大國。但實(shí)際情況似乎卻是環(huán)境立法數量越多，環(huán)境質(zhì)量就越差。法律的不斷更新難以抑制日益嚴重的環(huán)境狀況，環(huán)境保護的法律保障機制似乎失去了本應具有的作用。筆者認為，為了應對我國日益嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞現狀，環(huán)境立法的數量當然是多多益善，但環(huán)境立法質(zhì)量不高、環(huán)境法律實(shí)施機制不健全這兩個(gè)問(wèn)題卻極大地削弱了法律保障機制在環(huán)境保護中的作用。今后我國環(huán)境保護法律保障機制的完善需要著(zhù)重從提高環(huán)境立法質(zhì)量和理順環(huán)境法律實(shí)施機制這兩個(gè)方面著(zhù)手。

環(huán)保法現狀——環(huán)境法律法規立法質(zhì)量仍需提升

環(huán)境監管目標的設定須進(jìn)一步明確化和嚴格化。由于環(huán)境資源對經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的支撐作用，因而在以往偏重于經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)展模式中，環(huán)境立法對環(huán)境保護目標的設定一般都不太嚴格，甚至是不明確的；再加之環(huán)境監測技術(shù)及環(huán)境執法能力的掣肘，以往的環(huán)境法律法規一般僅對監管對象實(shí)施污染物排放的濃度控制。一個(gè)城市如果僅有兩家污染企業(yè)，每家污染企業(yè)都按照法律規定的濃度標準排污，當然不會(huì )有大的環(huán)境污染。但現在的情況卻是，這一個(gè)城市很有可能有二十家甚至是兩百家污染企業(yè)，即便每家企業(yè)都嚴格按照濃度標準去控制自己的污染物排放濃度，最后排放的污染物總量也是相當可觀(guān)的，這往往嚴重超越了當地生態(tài)環(huán)境的承載能力，嚴重的環(huán)境污染便成為不可避免的現象。在這種經(jīng)濟發(fā)展的強勁態(tài)勢下，如果我們不改變環(huán)境立法的管理思路，在對污染源監管的目標設定上仍固守三十年前的濃度控制標準，再多的環(huán)境立法也無(wú)濟于事。因此，提升我國的環(huán)境立法質(zhì)量，應當首先將對污染源進(jìn)行控制的管理目標由濃度控制轉變?yōu)楦訃栏竦目偭靠刂?，對每一個(gè)污染源的污染物排放總量進(jìn)行嚴格把控，確保各污染源排放的污染物總量不超過(guò)環(huán)境承載能力。

實(shí)行污染物排放總量控制，即可以減少污染物的排放，也有利于對我國產(chǎn)業(yè)結構和能源利用結構的轉換形成倒逼機制。我國較多地區的產(chǎn)業(yè)結構和能源利用結構不合理，經(jīng)濟發(fā)展效率低下，長(cháng)久以來(lái)經(jīng)濟發(fā)展幾乎完全建立在無(wú)度利用環(huán)境紅利的基礎之上。產(chǎn)業(yè)與能源利用結構調整雖然已開(kāi)展多年，但似乎收效甚微，許多地方仍然鐘情于對水泥、石化等重污染行業(yè)的投資，仍然擺脫不了對煤炭資源的依賴(lài)。究其原因，是因為環(huán)境紅利仍未耗盡，重污染行業(yè)仍然能夠帶來(lái)巨額經(jīng)濟收益。在此情況下，讓企業(yè)和地方政府自覺(jué)轉換產(chǎn)業(yè)結構和能源利用結構，是缺乏較大的推動(dòng)力的。但如果對污染物排放實(shí)行嚴格的總量控制，對超過(guò)總量排放污染物的企業(yè)和地方政府實(shí)施嚴格的處罰措施，則意味著(zhù)污染物排放總量將成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和能源利用結構轉型的巨大推動(dòng)力。這樣做雖然在短期內會(huì )使GDP的賬面數據有所減少，但對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的穩步提高是非常有利的。

環(huán)境監管對象的范圍要進(jìn)一步擴大。由于國土面積廣大、污染源數量眾多，以往我國的環(huán)境執法不可能做到面面俱到，只能選擇重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區或重點(diǎn)污染企業(yè)開(kāi)展環(huán)境監管活動(dòng)。這種環(huán)境執法方式雖然有利于集合優(yōu)勢執法力量解決重點(diǎn)和突出的環(huán)境問(wèn)題，但卻忽視了對普遍存在的中小污染源的監管。目前，中小污染源已成為我國極端環(huán)境事件頻發(fā)的重要原因，如近幾年來(lái)被社會(huì )公眾普遍關(guān)注的霧霾問(wèn)題。霧霾的成因極其復雜，構成霧霾的主要一次污染物是硫氧化物、氮氧化物、氨鹽、有機物、炭黑和重金屬等。在這其中，我國最近幾年通過(guò)實(shí)施《大氣污染防治法》，主要控制的是硫氧化物即二氧化硫，而且主要控制燃煤電廠(chǎng)的二氧化硫排放，因此我國的燃煤電廠(chǎng)脫硫做得比較好。但是法律并未對燒散煤的行為進(jìn)行有力控制，數量眾多的小型企業(yè)的二氧化硫和粉塵排放就基本失去了控制。此外，《大氣污染防治法》規制的重點(diǎn)是燃煤電廠(chǎng)和大中型企業(yè)的二氧化硫排放，但卻沒(méi)有強制要求污染企業(yè)采取必要的脫硝措施，也就是沒(méi)有嚴格控制企業(yè)的氮氧化物排放。再加上飛速增長(cháng)又難以有效控制的機動(dòng)車(chē)保有量，也對氮氧化物的排放做出了積極的“貢獻”。因此在我國氮氧化物的排放也基本處于失控的局面。而氮氧化物又是形成的霧霾天氣的重要原因。在這種立法背景下，如果不對法律監控對象的范圍進(jìn)行進(jìn)一步擴大，仍然僅固守著(zhù)所謂的“重點(diǎn)污染企業(yè)”和“重點(diǎn)污染物”，制定再多的環(huán)境法律法規也無(wú)濟于事。因此未來(lái)我國環(huán)境立法應當盡可能地擴大環(huán)境監管對象的范圍，這是提升立法質(zhì)量、確保法律實(shí)施成效的重要手段。

環(huán)境監管手段要進(jìn)一步創(chuàng )新。我國的環(huán)境立法一向具有重行政管理、輕市場(chǎng)機制的特征。政府行政手段具有便捷、高效、直接的優(yōu)勢，是國家開(kāi)展環(huán)境監管的必要手段，但不能成為唯一手段。因為相較以產(chǎn)權交易為基礎的市場(chǎng)機制手段，通過(guò)行政手段治理環(huán)境問(wèn)題的成本支出往往較大，且行政手段易存在執法信息獲取困難和不可避免存在“人情執法、關(guān)系執法”等問(wèn)題。在地方環(huán)保部門(mén)難以擺脫地方經(jīng)濟發(fā)展利益束縛的前提下，僅依靠行政手段規制環(huán)境問(wèn)題存在著(zhù)明顯的先天不足。因此，環(huán)境立法需要更加重視市場(chǎng)機制在環(huán)境保護中的積極作用。以“排污權交易”為代表的市場(chǎng)機制可以最大化地將污染物排放這種外部性問(wèn)題內部化為企業(yè)的自身問(wèn)題，不僅可以使環(huán)境污染這種本由社會(huì )公眾承擔的環(huán)境成本內化為企業(yè)自身的生產(chǎn)成本，還能使企業(yè)可以通過(guò)積極治理污染物排放行為而獲得相應收益。這無(wú)疑是用經(jīng)濟刺激的手段解決環(huán)境問(wèn)題的有益嘗試。

法律責任要進(jìn)一步嚴格化。以往我國的環(huán)境法律法規在法律責任部分的規定都是比較“羸弱”的，集中體現為法律不愿對污染企業(yè)施加嚴厲的處罰措施。在經(jīng)濟發(fā)展的強勢大背景下，立法者總是自覺(jué)不自覺(jué)地為企業(yè)的生存發(fā)展擔憂(yōu)，光恐怕嚴厲的處罰措施會(huì )影響企業(yè)的正常發(fā)展。接下來(lái)可能會(huì )出現的局面可能是立法者更加不愿意看到的：企業(yè)破產(chǎn)、大量工業(yè)失業(yè)、社會(huì )秩序的穩定受到嚴重威脅、地方財政收入減少、經(jīng)濟增速放緩……因此導致了我國環(huán)境法律法規在實(shí)施中的一種怪現象：守法成本很高，而違法成本卻極低。這樣一來(lái)，污染企業(yè)可能做出的普遍選擇就是傾向于違反環(huán)境法律法規，因為環(huán)境違法行為即便被執法部門(mén)發(fā)現并查處，其通過(guò)實(shí)施違法行為而獲得的經(jīng)濟利益也足以彌補因接受行政處罰而導致的利益損失。

法律責任是法律實(shí)施的保障機制，如果法律責任不嚴格，則無(wú)論其他規定如何完善，其實(shí)施效果都會(huì )大打折扣。因此，將來(lái)在提升環(huán)境立法質(zhì)量方面，我們應當著(zhù)重加強法律責任的嚴格化程度。首先，應當推行“按日計罰”制度。所謂“按日計罰”，是指對企業(yè)違法排污的持續性行為，可以將其每一日的違法排污行為視作一個(gè)單獨的違法行為，最終的處罰額度是按違法天數累積計算的。這無(wú)疑極大地增強了處罰的力度，提高了企業(yè)的環(huán)境違法成本和違法風(fēng)險，迫使企業(yè)在經(jīng)過(guò)成本收益計算后自覺(jué)選擇遵守環(huán)境法律法規的規定。關(guān)于“按日計罰”制度，新修訂的《環(huán)境保護法》已經(jīng)有所規定。該法將于2015年1月1日起施行，我們迫切希望新法的按日計罰制度能夠成為懸在污染企業(yè)頭上的一把利刃，而這一切能否實(shí)現，還需要執法部門(mén)的嚴格執法。其次，應當在環(huán)境民事責任領(lǐng)域實(shí)行懲罰性賠償制度。民法傳統理論認為，民事賠償責任是對受害人所遭受損失的經(jīng)濟彌補，僅具有補償性，而不具有懲罰性，因此損害賠償的數額是不可能高于環(huán)境受害者所遭受的財產(chǎn)損失的數額的。這同樣容易導致守法成本高、違法成本低的問(wèn)題，對污染企業(yè)而言缺乏制約力和威懾力。因此，環(huán)境民事立法中需要懲罰性的民事賠償規定，要按照不能讓環(huán)境違法者從違法行為中獲利的原則設計賠償標準。最后，要強化環(huán)境刑事立法的作用，讓違法排污造成環(huán)境污染事故的企事業(yè)單位及其負責人員承擔嚴厲的刑事責任。在我國，有很多企業(yè)經(jīng)濟實(shí)力雄厚，其根本不懼怕任何形式的經(jīng)濟處罰，而對自由及生命的高度重視則是企業(yè)老板們的普遍弱點(diǎn)。因此，環(huán)境刑事立法對于督促企業(yè)自覺(jué)遵守環(huán)境法律法規具有不可替代的作用。目前我國的環(huán)境刑事立法規定仍然存在較多不足，比如刑事處罰偏輕（最高刑僅為七年有期徒刑）、因果關(guān)系證明極為困難等，需要進(jìn)一步通過(guò)環(huán)境立法予以改進(jìn)。

環(huán)保法改進(jìn)——環(huán)境法律法規需加強對地方政府及行政負責人制約力度

我國環(huán)境執法難以取得成效，除了環(huán)境立法未對一些關(guān)鍵問(wèn)題的解決提供法律依據之外，還與地方政府的消極應對存在著(zhù)密切的聯(lián)系。我國自從實(shí)施中央和地方分稅制改革之后，地方政府成為發(fā)展地方經(jīng)濟的主導力量，地方政府領(lǐng)導人員的升遷也與經(jīng)濟發(fā)展指標密切關(guān)聯(lián)。這樣，一些地方政府出于對GDP指標的極度渴望和領(lǐng)導干部出于對個(gè)人升遷的高度關(guān)注，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中長(cháng)期忽視生態(tài)環(huán)境保護，或者說(shuō)是以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟快速發(fā)展。

在這種背景下，相對于嚴格監管和處罰污染企業(yè)，一些地方政府可能更傾向于保護和支持污染企業(yè)。如此一來(lái)，國家有關(guān)環(huán)境資源保護的法律法規在地方的貫徹實(shí)施往往會(huì )遭到各種形式的阻攔，有的地方政府甚至明目張膽的地為環(huán)境違法企業(yè)充當保護傘。隸屬于地方政府的環(huán)保部門(mén)往往也對違法排污企業(yè)采取“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度。而社會(huì )公眾如果不滿(mǎn)企業(yè)的違法排污行為，拿起法律武器維護自己的合法權益時(shí)，也會(huì )面臨重重困難。譬如在環(huán)境污染民事訴訟案件中，案件的受理就是污染受害者需要邁過(guò)的第一道難關(guān)。一些地區的人民法院受到不正當利益的裹挾，經(jīng)常無(wú)正當理由拒絕受理污染受害者起訴本地區污染企業(yè)的訴訟案件，使污染受害者無(wú)法通過(guò)法律規定的訴訟渠道維護自己的合法權益。而合理的維權訴求如果不能得到及時(shí)化解，則容易激發(fā)更加嚴重的社會(huì )矛盾。事實(shí)證明，近些年來(lái)有很多環(huán)境群體性事件都是因為公眾合理的環(huán)境利益訴求未能得到國家有關(guān)部門(mén)的有效救濟而促使發(fā)生的。

總而言之，近些年來(lái)地方政府及其職能部門(mén)整體上并沒(méi)有嚴格按照環(huán)境法律法規的授權依法履行其環(huán)境保護職責，反而在環(huán)境法律法規的實(shí)施中扮演著(zhù)不光彩的角色。造成這一環(huán)境執法問(wèn)題的原因，筆者認為仍然出自立法。我國各項環(huán)境法律法規非常重視對污染源的規制，但普遍忽視對地方政府權力的制約，地方政府長(cháng)久以來(lái)實(shí)際上游離于環(huán)境法律法規管控之外。這集中體現為各項環(huán)境法律法規均未明確規定地方政府的環(huán)境保護責任。雖然每一部環(huán)境法律或法規中均會(huì )有一條款規定地方人民政府對本地區的環(huán)境質(zhì)量負責，但到目前為止還沒(méi)有一部環(huán)境法律或法規對該條規定進(jìn)行細化。地方政府如何對環(huán)境質(zhì)量負責？如果地方環(huán)境質(zhì)量不合格，地方政府怎么負責？由誰(shuí)來(lái)具體承擔責任？承擔責任的形式是什么？又由誰(shuí)來(lái)追究地方政府的環(huán)境責任？……對上述一系列具體的問(wèn)題，我們的環(huán)境法律法規似乎犯了集體失語(yǔ)癥，均沒(méi)有進(jìn)行明確規定。法律中的“地方人民政府對本行政區域環(huán)境質(zhì)量負責”就成為一句僅具有宣示意義的空話(huà)。

環(huán)保法改進(jìn)——環(huán)境立法仍需完善不應只求數量不求質(zhì)量

從環(huán)境立法的角度改變上述狀況，筆者認為可以從以下幾個(gè)方面考慮：

改革現行領(lǐng)導干部考核機制。目前，我們太過(guò)于強調GDP的重要性，以至于考核的唯一標準也是GDP。這樣無(wú)疑會(huì )刺激地方政府及其行政負責人為了GDP和個(gè)人升遷而不顧經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境影響。因此，應當改變現在這種單純看重GDP的考核機制。2011年，國務(wù)院正式發(fā)布了《全國主體功能區規劃》。根據該規劃，全國國土區域被劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域、限制開(kāi)發(fā)區域和禁止開(kāi)發(fā)區域，每一種區域實(shí)行不同的開(kāi)發(fā)和保護策略。筆者認為，在不同開(kāi)發(fā)區域，應當實(shí)行不同的考核機制。譬如在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域，國家對此區域的各級地方政府及其行政負責人應當實(shí)行以經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量為指標的考核制度，如果僅有GDP增速，而沒(méi)有合理的產(chǎn)業(yè)結構和能源利用結構，沒(méi)有污染物排放總量的大幅削減，沒(méi)有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著(zhù)改善，則考核結果也應是不合格的；而在限制開(kāi)發(fā)區域和禁止開(kāi)發(fā)區域，國家應當不對此類(lèi)區域的各級地方政府及其行政負責人考核經(jīng)濟發(fā)展指標，僅須考核生態(tài)環(huán)境方面的指標即可?，F行地方政府與領(lǐng)導干部考核機制不合理是造成地方政府長(cháng)久忽視生態(tài)環(huán)境保護的根本原因，要解決我國環(huán)境法律法規的實(shí)施問(wèn)題，就必須著(zhù)手改革現行考核機制。環(huán)境立法應當對上述新型考核機制做出明確規定。

環(huán)境立法應當對地方政府環(huán)境質(zhì)量負責制進(jìn)行細化規定。對諸如地方政府如何對環(huán)境質(zhì)量負責、負什么責、由誰(shuí)來(lái)承擔責任、由誰(shuí)來(lái)追究責任等一系列操作中的具體問(wèn)題進(jìn)行明確規定，把地方政府環(huán)境質(zhì)量負責制真正落到實(shí)處。

完善行政訴訟制度。監督地方政府及其職能部門(mén)是否依法履行環(huán)境保護職責的主要力量不應是上級人民政府，而應是廣大人民群眾，在這其中，行政訴訟制度的完善是不可或缺的。首先，應當允許公民、法人和其他組織對各級人民政府制定有關(guān)環(huán)境保護的政策、法規、規章和規劃的行為提起訴訟，通過(guò)行政訴訟的提起防范可能有害于生態(tài)環(huán)境的政府經(jīng)濟決策的作出，避免地方政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等方面忽視生態(tài)環(huán)境的保護。其次，應當通過(guò)立法建立行政公益訴訟制度，允許法律規定的組織或個(gè)人對濫用職權或怠于行使行政職權保護環(huán)境的各級人民政府及其職能部門(mén)提起訴訟，督促它們依法行使法律法規賦予的環(huán)境保護職權。

盡管近些年來(lái)我國的環(huán)境資源問(wèn)題日益突出，但從總體上說(shuō)，現行環(huán)境法律法規的實(shí)施對于減輕環(huán)境問(wèn)題的影響還是起到了一定的作用。然而，法律的實(shí)施效果與建設生態(tài)文明目標之間的差距仍顯巨大。因此，環(huán)境立法仍需繼續完善和改進(jìn)。目前，環(huán)境立法不應再單純強調立法數量的增加，而更應看重立法質(zhì)量的提高。希望我們的立法機關(guān)能設計出一套主體更加明確、責任更加清晰、實(shí)施更加順暢的環(huán)境法律法規實(shí)施機制。