京津冀一體化戰略提速背后

8月2日，國土資源部副部長(cháng)胡存智在2014崇禮中國城市發(fā)展論壇發(fā)言時(shí)透露，國務(wù)院已成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組及相應辦公室，中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗擔任組長(cháng)。

8月6日，天津市委書(shū)記孫春蘭、市長(cháng)黃興國率領(lǐng)天津黨政代表團到北京考察，雙方簽署六項區域合作協(xié)議及備忘錄。

8月8日，習近平提出將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰略的第163天，《人民日報》頭版頭條開(kāi)辟了“京津冀協(xié)同發(fā)展”專(zhuān)欄，截至昨日已連推5篇文章。

一周之內，三件大事，京津冀一體化的步伐越來(lái)越快。

但在此前，從“首都圈”到“環(huán)渤海經(jīng)濟區”，“從“環(huán)京津都市圈”再到“京津冀一體化”，這一過(guò)程卻足足走了30余年。

如果用一個(gè)詞形容京津冀之間的關(guān)系，“糾結”或許是恰當的選擇。

如今，伴隨新一輪京津冀協(xié)作發(fā)展規劃呼之欲出，我們有必要回頭，從過(guò)去尋找一些答案。

1981年

京津唐規劃是“重中之重”

2014年夏天，當“京津冀”三個(gè)字頻繁出現在公眾視野中時(shí)，85歲的北京決策咨詢(xún)中心原主任鈕德明翻出了一篇文章——《是聯(lián)合圖強還是各自為戰？京津冀地區面臨的選擇》。

這是他在12年前發(fā)出的呼吁，發(fā)表在2002年的《首都經(jīng)濟》刊物。在此之前，鈕德明關(guān)注京津冀區域研究已經(jīng)超過(guò)20年。

京津冀的合作，起步于改革開(kāi)放之初。1981年10月，北京、天津、河北、陜西、內蒙古5?。ㄊ?、區）率先打破地區分割，成立華北地區經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作會(huì )。

這一組織，主要是通過(guò)高層會(huì )商，解決地區間的物資調劑。

也是在這個(gè)時(shí)期，全國國土整治工作拉開(kāi)序幕。

很快，新成立的國土局在國家建委主持下，展開(kāi)全國國土規劃。時(shí)任北京市城市規劃局綜合處副處長(cháng)的鈕德明，也參與到這項工作中。

“京津唐地區規劃，是當時(shí)的‘重中之重’。”鈕德明回憶，1981年底，原國家建委分管?chē)凉ぷ鞯母敝魅螀慰税紫群笈c北京、天津、河北的領(lǐng)導同志商議，打算以京津唐地區作為全國國土規劃的試點(diǎn)。

針對“京津唐地區”的范圍，建委當時(shí)已明確北京、天津、唐山市、唐山地區（含秦皇島）和廊坊地區。

當鈕德明為國土規劃忙碌時(shí)，研究生剛剛畢業(yè)的顧文選也被分配到了國家建委下屬的國家建設總局城市區域處。他接手的第一個(gè)任務(wù)，就是參與起草《全國城鎮體系規劃綱要》。

“這個(gè)規劃綱要，主要是為了配合《全國國土規劃綱要》。”顧文選對早報記者說(shuō)，《全國城鎮體系規劃綱要》只是《全國國土規劃綱要》的一個(gè)部分，京津唐區域的發(fā)展，也被要求單獨拎出來(lái)再搞一個(gè)城市布局的規劃綱要。

不久后，國家部委迎來(lái)了新一輪機構改革。1982年，國家建委撤銷(xiāo)，其下屬的國土局劃歸國家計委，國家建設總局劃歸新成立的國家城鄉建設環(huán)境保護部。國土規劃和城鎮規劃兩項工作，分別在兩個(gè)不同主管單位的領(lǐng)導下繼續進(jìn)行。

據顧文選回憶，大約兩年后，《全國城鎮體系規劃綱要》完成編制。它明確了我國東部沿海地區有珠三角、長(cháng)三角、京津唐和遼中南四大城市密集區。這也是中央部委首次以文件的形式，將我國四大城市群明確下來(lái)。

不過(guò)，歷時(shí)一年多完成編制的《京津唐城市布局規劃綱要》卻遭遇了冷遇。原因是當時(shí)大家主要精力都集中在全國國土規劃，京津冀層面的規劃就被擱置到了一邊。

1983年

北京定位沒(méi)提經(jīng)濟中心

有關(guān)資料記載，1982年，《北京城市建設總體規劃方案》中提出了“首都圈”概念。“首都圈”內圈，由北京、天津和河北的唐山、廊坊和秦皇島組成，外圈包括承德、張家口、保定和滄州4個(gè)與京津鄰近的河北城市。

1986年，在時(shí)任天津市長(cháng)李瑞環(huán)的倡導下，環(huán)渤海地區經(jīng)濟聯(lián)合市長(cháng)聯(lián)席會(huì )成立。這一組織最早包括天津、青島、大連、秦皇島、唐山等14個(gè)城市，被認為是京津冀地區最正式的區域合作機制。

兩年后，北京與河北環(huán)京地區的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德等6地市組建環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作區，建立市長(cháng)、專(zhuān)員聯(lián)席會(huì )制度。這是當年又一個(gè)帶有政府色彩的區域合作組織。

只不過(guò)，重視只能停留在觀(guān)念，到了實(shí)際操作中，就顯得阻力重重。

鈕德明至今記得，有一次，經(jīng)濟學(xué)家于光遠向他建議，研究北京的規劃要考慮天津的發(fā)展。他認為有道理，就向北京市有關(guān)領(lǐng)導匯報，不料得到的答復卻是，“我們是北京的官，不好考慮天津的事。”

與此同時(shí)，北京也為了建立一個(gè)所謂的“現代化城市”，這讓原本定位“北方經(jīng)濟中心”的天津不太樂(lè )意。

1983年7月14日,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于對北京城市建設總體規劃方案的批復》中對北京的城市性質(zhì)作了新的規定，“北京是我們偉大社會(huì )主義祖國的首都,是全國的政治中心和文化中心。”

值得注意的是，這份批復沒(méi)有提“經(jīng)濟中心”。

“近千萬(wàn)人口需要生活、就業(yè)。沒(méi)有自身的經(jīng)濟，難以維護運轉。”鈕德明告訴早報記者，當時(shí)北京市經(jīng)委一位老主任曾向他訴苦，說(shuō)不抓經(jīng)濟不行，抓經(jīng)濟也不行，左右挨耳光。

天津的相關(guān)人士則表示，北京就搞政治、文化，由天津搞經(jīng)濟。還有人一度曾寄希望于中央，把北京的“城市財政”改為“首都財政”，由中央包下來(lái)。這種微妙的關(guān)系中，北京也放不下自己的“首都身段”。

1990年代

京津冀的合作低谷

進(jìn)入上世紀90年代，京津冀合作進(jìn)入一段低谷期。

1990年，成立9年的華北地區經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作會(huì )由于合作區域范圍過(guò)大、地區間經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度較低以及沒(méi)有日常工作機構等問(wèn)題失去凝聚力，在舉行了第七次會(huì )議后銷(xiāo)聲匿跡。

由于作用不斷削弱，以及政府機構改革對經(jīng)濟協(xié)作部門(mén)的沖擊，環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作區自1994年后工作進(jìn)入了打打停停的狀態(tài)，步入低潮。

缺少了統一規劃和統籌協(xié)調，區域內地區政府之間、企業(yè)之間的盲目競爭、重復建設也越演越烈。

京唐港就是一個(gè)備受爭議的案例。該港位于唐山市東南95公里樂(lè )亭縣境內。早在1919年，孫中山提出在此地建設“北方大港”的設想。

1993年7月，港口投入運營(yíng)一年后，北京市政府與唐山市政府就聯(lián)合建設簽訂合同，“唐山港”也更名為“京唐港”。

京唐的這次合作，各界看法不一。有研究指出，北京利用天津港應該是最經(jīng)濟的，卻要另外尋找出?？?。它先是與秦皇島搞聯(lián)合，后來(lái)又轉向唐山。

“京唐港距北京市260公里，是北京到天津的兩倍。”付承偉在其著(zhù)作《大都市經(jīng)濟區內政府間競爭與合作研究：以京津冀為例》中指出，北京在京唐港建設中投資數十億元。

不過(guò)，據《南方周末》2003年報道，所謂聯(lián)合建港，北京市政府只投入了1.5億元，以后也沒(méi)有追加投資。

可以確定的是，京唐港剛建成之際，發(fā)展并不迅速。它的貨物吞吐量在2001年才超過(guò)千萬(wàn)噸。

由于大多數企業(yè)還是選擇天津港，連唐山的鋼鐵企業(yè)也走天津港，以至于2008年，京唐港的吞吐量比天津港少了25000萬(wàn)噸——這是1996年兩個(gè)港口吞吐量差距的4倍多。

顧文選向早報記者指出，合建京唐港最大的原因，就是北京和天津關(guān)系協(xié)調不好。天津一直認為，自己從歷史上來(lái)講是北方的經(jīng)濟中心，北京卻在不斷膨脹自己的產(chǎn)業(yè)，雙方合作非常難。

北京和唐山聯(lián)手建港之際，河北也在為發(fā)展尋找出口。

1995年，河北正式提出“兩環(huán)開(kāi)放帶動(dòng)”戰略，即外環(huán)渤海內環(huán)京津，并將其納入《河北省國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“九五”計劃》以及《2010年遠景目標綱要》。

這個(gè)想法效果并不明顯。2003年，由亞洲開(kāi)發(fā)銀行資助完成的《河北省經(jīng)濟發(fā)展戰略研究報告》指出，河北開(kāi)放創(chuàng )新意識不足，抑制了“兩環(huán)開(kāi)放帶動(dòng)”的推進(jìn)。河北各地市對這一戰略的認識也不足，有的地方官員，把它簡(jiǎn)單理解為引進(jìn)京津企業(yè)以及為京津提供農副產(chǎn)品。

2000年后

提上日程卻“難產(chǎn)多年”

2000年以后，京津冀面臨的資源、環(huán)境、交通等壓力越來(lái)越大，更多人開(kāi)始思考三地的關(guān)系和協(xié)作。

由著(zhù)名建筑學(xué)家、清華大學(xué)教授吳良鏞牽頭完成的《京津冀地區城鄉空間發(fā)展規劃研究》是學(xué)術(shù)領(lǐng)域的代表。

這項研究分別在2002年、2006年和2013年編制完成三期報告。其中最核心的思想，就是提出了“大北京”思路，即以北京、天津“雙核”為主軸，實(shí)施雙核心-多中心都市圈戰略。

然而，這項研究并沒(méi)有獲得政府層面的重視。

作為吳良鏞“大北京”戰略研究團隊的一員，中國社會(huì )科學(xué)院研究員劉維新迄今記得，多年前他們在廊坊開(kāi)過(guò)一個(gè)有關(guān)“大北京”戰略的會(huì )議，河北省有一個(gè)副省長(cháng)參加，北京和天津各派了一個(gè)計委副主任。

曾擔任“大北京”課題研究經(jīng)濟組組長(cháng)的鈕德明也坦言，“大北京”這個(gè)提法當時(shí)也不被叫起，主要是北京領(lǐng)導不敢提，怕別人以為自己想當老大，天津的領(lǐng)導不愿提，不想讓人覺(jué)得天津從屬于北京。

2004年2月，國家發(fā)改委地區經(jīng)濟司北京、天津以及河北各地市發(fā)改委部門(mén)的負責人召開(kāi)京津冀區域經(jīng)濟發(fā)展戰略研討會(huì )，形成《廊坊共識》。

兩年后，我國提出在“十一五”期間推動(dòng)區域規劃編制。京津冀都市圈、長(cháng)三角城市群、成渝經(jīng)濟區以及東北地區成為當時(shí)選定的4個(gè)試點(diǎn)。

在理論界停留多年的京津冀問(wèn)題，由務(wù)虛轉入了務(wù)實(shí)階段。

但是，從“十一五”到“十二五”，京津冀的發(fā)展思路從“京津冀都市圈”變成“首都經(jīng)濟圈”，卻遲遲拿不出規劃方案。

“主要問(wèn)題就出在范圍。”國家發(fā)改委國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所所長(cháng)肖金成對早報記者透露，京津冀的輻射范圍，從最早的“2+7”（即北京、天津加上唐山、保定、廊坊、張家口、承德、秦皇島、滄州），到之后劃進(jìn)石家莊，變成“2+8”，再到現在的北京、天津和河北全省，中間經(jīng)歷了多次討論，也是規劃“難產(chǎn)”多年的原因。

時(shí)間的車(chē)輪行進(jìn)到了2014年，糾結了30年的京津冀關(guān)系終于有了實(shí)質(zhì)性突破。

2月26日，中共中央總書(shū)記習近平提出要將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰略。

6月9日，國家發(fā)改委副秘書(shū)長(cháng)范恒山表示,京津冀協(xié)同發(fā)展規劃正在緊鑼密鼓地編制。

7月7日，北京、張家口聯(lián)手，正式入選2022年冬季奧運會(huì )申辦候選城市。

8月8日，《人民日報》開(kāi)辟“京津冀協(xié)同發(fā)展專(zhuān)欄”。三地的書(shū)記（市長(cháng)）齊表態(tài)，要打破“一畝三分地”的思想。