油氣管網(wǎng)改革走哪條路

此前傳聞的剝離管網(wǎng)、民營(yíng)準入等內容并未進(jìn)入三中全會(huì )公告，但隨后的全會(huì )決議極有可能觸及相關(guān)改革的具體綱要。

自8月底蔣潔敏貪腐窩案爆發(fā)以來(lái)，中石油這個(gè)“長(cháng)子”又一次被推到了風(fēng)口浪尖，一時(shí)間關(guān)于分拆中石油的方案傳言不斷，而分拆管道公司則是傳言最多，也被認為是最靠譜的一個(gè)版本。熱傳的“383改革建議”更是提高了人們“將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監管制度”的預期。

管道運輸是石油天然氣工業(yè)中不可或缺的一環(huán)，相對于其他運輸形式，管道是運送油氣最方便最合理和效率最高的方式，從上游到下游，從煉廠(chǎng)到用戶(hù)，從批發(fā)到零售都離不開(kāi)管道，石油是這樣，天然氣更是這樣。一個(gè)半世紀的石油天然氣工業(yè)發(fā)展，國家之間、公司之間的合作與競爭一直圍繞著(zhù)“由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)，又由誰(shuí)送到市場(chǎng)”這兩個(gè)問(wèn)題而展開(kāi)。油氣管道一頭連著(zhù)資源一頭連著(zhù)市場(chǎng)，投資巨大并有自然壟斷的屬性。通常，一條管道的投資建設和走向不僅決定了一個(gè)重大油氣項目的興衰成敗，甚至是一個(gè)國家一個(gè)地區日后數十年經(jīng)濟乃至政治競爭能力的優(yōu)劣。

沒(méi)有油氣的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)就沒(méi)有管道需求，沒(méi)有管道設施，許多油氣田也不能投入開(kāi)發(fā)生產(chǎn)。盡管管道可以被視為資源的一部分，但至今世界各國對于管道投資，尚無(wú)類(lèi)似于上游探勘開(kāi)發(fā)的幾種固定的投資管理分成模式和監管架構，法律規則也五花八門(mén)。一個(gè)國家石油天然氣管網(wǎng)發(fā)展和監管模式，與該國政治結構、經(jīng)濟體制、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦，乃至人文歷史變遷都緊密相關(guān)。即便是同一個(gè)國家，在不同的發(fā)展時(shí)期也有不同的模式和制度安排。歐洲具有最發(fā)達的天然氣跨國管網(wǎng)體系，即便如此，德國、法國和英國等國的管網(wǎng)建設投資、管理和監管規則也各不相同，但并沒(méi)有因此影響整個(gè)歐洲石油天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和高效使用。油氣管道網(wǎng)絡(luò )總的發(fā)展趨勢是開(kāi)放市場(chǎng)、多元投資，以及政府加強監管。

早在1998年中石油、中石化兩大公司重組時(shí)，曾就管道是否應該獨立的問(wèn)題反復討論。假設當時(shí)讓管道獨立了，由誰(shuí)來(lái)管理，由誰(shuí)來(lái)投資建設，由誰(shuí)來(lái)監管等這些都是難題。所以討論來(lái)討論去，大家還是認為把管道公司放在石油公司里最為合適。因為首先石油公司必須解決自己油氣資源的輸送問(wèn)題，積極性肯定最高；其次，當時(shí)的管道建設很落后，需要大量的投資，且投資回報期很長(cháng)，只有當時(shí)以建設垂直一體化航母級企業(yè)為目標的石油公司可以承擔。

到2002年，中國第一條天然氣長(cháng)輸管道“西氣東輸”開(kāi)工之時(shí)，原國務(wù)院體改辦體改所就提交了一份《長(cháng)距離管輸與城市配氣監管框架研究》的報告，提出了天然氣與管輸分離，并成立相應監管機構的建議。此后，關(guān)于成立獨立管道運營(yíng)公司的設想和建議，又不止一次地被提起和討論。

而近十年來(lái)，中國的天然氣年均消費增長(cháng)超過(guò)15%，本土產(chǎn)量年均增長(cháng)也超過(guò)了10%，天然氣管網(wǎng)建設更是進(jìn)入了超常規的發(fā)展階段，2005年至2010年6年間，年均增加天然氣管道干線(xiàn)、支干線(xiàn)3700公里，2011、2012這兩年年均增加量更高達5000公里?，F有天然氣主干管網(wǎng)一半以上是在最近這十年建成的。2012年中國消費了近1500億立方米天然氣，管網(wǎng)輸送能力為1600億立方米，大致上滿(mǎn)足了消費增長(cháng)的需求。“三桶油”尤其中石油，這些年對油氣管道進(jìn)行了超強力度的投資建設。

盡管過(guò)去十年中國天然氣高速發(fā)展，已經(jīng)成為全球第四大消費國和第七大生產(chǎn)國，但天然氣在一次能源中的占比仍然很低，僅為5.5%，是聯(lián)合國近200個(gè)成員中最低的國家。這不僅與中國第二經(jīng)濟大國的地位不符，長(cháng)期過(guò)高的煤炭消費造成了嚴重的空氣污染，環(huán)境不可持續也成為了國家持續發(fā)展最嚴重的挑戰之一。在此背景下，減煤增氣的能源結構轉型成為最現實(shí)的選擇。煤層氣、頁(yè)巖氣、煤制氣、進(jìn)口管道氣、進(jìn)口LNG等，一時(shí)間多元氣體能源和能源轉型對天然氣的強勁需求，使得現有的獨家排他的管道投資運營(yíng)模式成為瓶頸。此外，還有管道運輸成本和監管等問(wèn)題。在這一大背景下，管道業(yè)務(wù)分拆的再次被高分貝地提了出來(lái)。

15年過(guò)去了，回頭看1998年那次討論，應該說(shuō)當時(shí)管道業(yè)務(wù)不分離的決定是正確的，直到今天，還是“三桶油”為了解決自己油氣產(chǎn)品運輸的問(wèn)題，對管網(wǎng)投資保持最高的積極性。15年來(lái)，關(guān)于分拆重組油氣管道業(yè)務(wù)的多次討論，包括正在進(jìn)行的這一次討論，幾乎所有方案都是需要通過(guò)政府那只“看得見(jiàn)的手”，而不是市場(chǎng)那只“看不見(jiàn)的手”來(lái)完成。改革開(kāi)放35年了，石油工業(yè)是市場(chǎng)化改革相對滯后的一個(gè)行業(yè)，價(jià)格市場(chǎng)化的進(jìn)程還遠未完成，通過(guò)市場(chǎng)配置資源的進(jìn)程也遠未完成。盡管相對滯后，但油氣行業(yè)絕不是一個(gè)改革靜止不動(dòng)的行業(yè)，它與整個(gè)國家一道進(jìn)入了改革發(fā)展的新的歷史階段，非常規油氣、煤制油氣和新煤化工等產(chǎn)業(yè)的崛起，即使是最壟斷的上游業(yè)務(wù)和管道業(yè)務(wù)也開(kāi)始有多元投資，市場(chǎng)配置資源的力量正在逐漸加強。

到底以何種方式，來(lái)推動(dòng)正處于快速增長(cháng)、投資巨大，而又在寡頭壟斷控制下的油氣改革進(jìn)程？模式一是先行政分拆“三桶油”的管道業(yè)務(wù)，再重組一家或幾家管道公司，以政府行為推進(jìn)市場(chǎng)化的模式；模式二是通過(guò)邊緣革命，增量改革，培養市場(chǎng)力量，鼓勵多元投資、所有管道必須向第三方開(kāi)放等穩步漸進(jìn)的模式，以市場(chǎng)配置資源，最終完成管道體系的市場(chǎng)化改革。

第一種模式來(lái)得快，只要政府下決心，說(shuō)干就能干，但可能后患不少。因為上游還是寡頭壟斷狀態(tài)，與1998年時(shí)沒(méi)有太大不同，沒(méi)有競爭就沒(méi)有市場(chǎng)，行政重組反而增加了管理界面，增加了成本，投資主體和投資積極性也不會(huì )增加，效率難以增加，做出一鍋“夾生飯”。第二種模式是漸進(jìn)式改革，需要時(shí)間較長(cháng)，但可以發(fā)揮多方面積極性。中國改革開(kāi)放的過(guò)程本就是漸進(jìn)的過(guò)程，對于漸進(jìn)的改革我們有比較成熟的一套做法和經(jīng)驗。

這兩種方案可以比較的假設前提是，都不會(huì )對快速增長(cháng)的管道建設需求造成明顯的影響。我的判斷是，油氣管道體系的改革還遠未到“時(shí)不我待”的時(shí)點(diǎn)。三家石油央企的責任感和主人翁精神還沒(méi)有完全消退，仍可繼續超常的管道建設投資。更重要的是，管網(wǎng)體系是驟然式改革還是漸進(jìn)式改革其實(shí)都不是問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于上游油氣資源領(lǐng)域的改革是否到位。只有上游的寡頭壟斷打破，中游管網(wǎng)才可能形成市場(chǎng)化的議價(jià)談判能力。

十八屆三中全會(huì )公報指出，經(jīng)濟體制改革的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用。以此原則判斷，油氣管道體系改革可能更傾向第二種模式。通過(guò)政府政策引導和市場(chǎng)因素的自我培育，最終通過(guò)市場(chǎng)完成管道資源的配置，水到渠成。雖然時(shí)間要多一些，但可以減少折騰，減少損失，實(shí)現更有效率的資源重組。