美國加州油氣資源保護的立法概況

編者按：美國加利福尼亞州進(jìn)行油氣生產(chǎn)已有一個(gè)半世紀的歷史，至今仍保持著(zhù)美國第三大油氣生產(chǎn)區的地位。多年來(lái)，加州油氣生產(chǎn)對空氣、土地和地下水資源都沒(méi)有重大破壞，這得益于其成熟的油氣資源保護法和油氣監管制度。相比之下，我國十分注重對于歐美發(fā)達國家高科技的引進(jìn)，但對油藏的長(cháng)遠管理還存有差距。

美國油氣管理咨詢(xún)中心專(zhuān)家余秉森、西安石油大學(xué)法學(xué)系教授蔣瑞雪較詳盡地介紹了美國加州油氣資源保護法和油氣監管制度，并與國內情況進(jìn)行了相關(guān)對照，為我國油氣立法與油氣監管提供借鑒。

美國加利福尼亞州現代意義上的石油開(kāi)發(fā)可追溯到1860年，只比賓夕法尼亞州記錄的Colonel Drake鉆井晚一年。加州早期的石油開(kāi)發(fā)也曾經(jīng)歷過(guò)一段混亂無(wú)序的時(shí)期，當時(shí)大量石油資源被破壞和浪費，甚至威脅到了油區居民的生活安全。1915年，加州政府制定了第一部油氣資源保護法。1951年，在制定《公共資源法》時(shí)，加州政府將油氣資源保護法納入并獨立設定為第三章。至此，加州油氣資源保護法成為公共資源法的一部分。但在傳統上，加州政府仍將油氣資源保護法視為獨立法律文件，在加州政府每年公布的《油氣管理準則》中，被獨立摘錄出來(lái)作為油氣生產(chǎn)活動(dòng)的基本法。

目前，加州有效的油氣資源法律文件除油氣資源保護法外，還有《環(huán)境質(zhì)量法》等。如下表。

根據油氣開(kāi)發(fā)需要而制定的油氣法規和政策，必須要經(jīng)加州議會(huì )討論和投票才能成為州定法律。雖然通常認為，美國是聯(lián)邦制國家，各州有獨立立法權，加州立法與聯(lián)邦立法沒(méi)有關(guān)聯(lián)。但實(shí)際上，聯(lián)邦立法對加州仍有約束力。加州油氣資源法律和聯(lián)邦立法的關(guān)系表現在兩個(gè)方面：一是聯(lián)邦立法直接在加州適用，比如加州所有壓裂井的回注都要遵循美國環(huán)境保護部頒布的《地下回注液體管理法》。二是加州政府根據聯(lián)邦立法制定州立法，如加州環(huán)境保護法（CEQA）就是根據聯(lián)邦環(huán)境保護法（NEQA）改編而成。加州最近剛剛通過(guò)的水力壓裂法，也是根據聯(lián)邦法律而改編的。一般來(lái)說(shuō)，州立法是根據地方特殊需要而改編，比聯(lián)邦政府的法規要求更高。

加州油氣資源立法十分重視立法機構和科研、實(shí)務(wù)部分的互動(dòng)，重視法律規范的可操作性與專(zhuān)業(yè)性。加州油氣資源法律在類(lèi)型上分為法律、政策、執行規范，其相互關(guān)系可用本文末的流程圖表示。流程圖中的案例制法是某些特別事故發(fā)生后，為防止再次發(fā)生此類(lèi)事故而制定的法規。多年前，一名小女孩不幸掉入一口未封閉完全的廢棄井而身亡。加州隨即制定法規要求所有廢棄井封閉后，將井頭5英尺（1.524米)以下部分切除，并必須用泥土填埋。加州關(guān)于井噴的防范法規，也是由井噴侵權案例推動(dòng)形成。早期的鉆井作業(yè)，井噴事故時(shí)常發(fā)生，最大的一次事故是因井噴而致的大火燃燒了三個(gè)月之久，整個(gè)油田的氣蓋完全燒毀。加州油氣監管局根據1950年到1990年間井噴事故的原因和傷亡數據做出的統計分析顯示，在10578口油氣井鉆井中，共發(fā)生139次井噴事故，死亡10人、傷43人。分析還表明，發(fā)生井噴最主要的原因是鉆井時(shí)沒(méi)有安裝合格的防井噴器，因此州制定法規，要求在鉆井或俢井中，必須安裝合格的防井噴器。在高壓高危地區，監察員還要到現場(chǎng)測試防防井噴器的質(zhì)量和安全性能。

根據流程圖可以了解，加州油氣資源立法盡可能全面地為有關(guān)社會(huì )主體提供參與立法的途徑，保證社會(huì )各方成員都有機會(huì )將自己的利益訴求和技術(shù)專(zhuān)長(cháng)反映到立法中。從這個(gè)意義上講，加州的油氣資源立法是從立法到執行的動(dòng)態(tài)過(guò)程，是整合協(xié)調政府利益、油氣公司利益、社區居民利益的結果。在資源立法中，研究機構（如石油大學(xué)、科研院所等）提供技術(shù)研究和指導；油氣公司和技術(shù)服務(wù)公司一方面是立法監管的主要對象（石油公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況是立法的主要根據之一），另一方面市場(chǎng)經(jīng)濟下的油氣公司又享有應有的法律權利，油氣公司的利益訴求也應得到立法的回應。油氣資源從法律到政策、到具體作業(yè)章程的制定過(guò)程，需要立法機構、政府、研究機構、油氣公司多方合作才可完成。加州油氣資源立法的制定過(guò)程還十分重視社區居民的參與。加州政府會(huì )通過(guò)會(huì )議、演講和網(wǎng)絡(luò )等，與公眾互動(dòng)，整個(gè)過(guò)程一般要持續一年。其間，有些法規會(huì )多次修改，以公平兼顧居民、油氣公司和政府等多方主體的需求。

作者簡(jiǎn)介

余秉森 美國油氣管理咨詢(xún)中心專(zhuān)家。1973年于香港赴美讀書(shū)，在美獲化學(xué)學(xué)士、石油工程碩士和博士等學(xué)位。曾任教于加州州立大學(xué)、任某石油公司油藏總工程師。后任職加州礦產(chǎn)管理局，再任加州油氣監管局高級工程師。對油氣管理制度建立、規范安全運作和監察事項有深入了解和見(jiàn)解。在美發(fā)表專(zhuān)題論文10多篇，撰寫(xiě)多篇專(zhuān)題研究報告。

蔣瑞雪 西安石油大學(xué)法學(xué)系主任、法學(xué)博士。研究方向為能源法學(xué)。陜西省國土資源廳法律專(zhuān)家庫成員，中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì )礦產(chǎn)資源委員會(huì )、陜西省法學(xué)會(huì )能源法學(xué)會(huì )理事，西安市法學(xué)會(huì )知識產(chǎn)權法協(xié)會(huì )、行政法協(xié)會(huì )理事。主持國家社科、教育部人文社科項目及中國石油橫向研究項目，參與國家、省部級課題多項，多項研究成果獲陜西省政府獎勵。