油氣管道擬開(kāi)放缺乏細則 被指“一廂情愿”

日前，國家能源局正就《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法(征求意見(jiàn)稿)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》）征求行業(yè)各方意見(jiàn)，根據《意見(jiàn)稿》，今后將加強開(kāi)放監管，油氣管道向第三方市場(chǎng)主體放開(kāi)。與此同時(shí)，國研中心提交的“383改革方案”也建議放寬非常規油氣資源勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)準入，加速相關(guān)資源的勘探開(kāi)發(fā)。

《意見(jiàn)稿》與“383改革方案”的出臺，如同3年前的“新36條”、8年前“非公經(jīng)濟36條”發(fā)布之前一樣，坊間開(kāi)始熱議民間資本將面臨一輪怎樣的發(fā)展機遇。

民營(yíng)公司將分享千億蛋糕

根據《意見(jiàn)稿》內容，未來(lái)油氣管網(wǎng)設施運營(yíng)企業(yè)在油氣管網(wǎng)設施有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)運營(yíng)企業(yè)應該按照一定排序，無(wú)歧視地對第三方開(kāi)放管道設施。應與第三方市場(chǎng)主體平等協(xié)商開(kāi)放相關(guān)事宜，提供輸送、儲存服務(wù)。對于有爭議的開(kāi)放項目，可提請相應能源局監管機構審核，監管機構根據審核情況出具監管意見(jiàn)。

這意味著(zhù)，管網(wǎng)公司仍是管網(wǎng)的優(yōu)先使用者，接下來(lái)是煤層氣、頁(yè)巖氣等國家規定的優(yōu)先類(lèi)用戶(hù)，最后是新增的申請、簽訂合同用戶(hù)。

一位不愿透露姓名的業(yè)內人士透露，以往沒(méi)有規定，就算三大巨頭間，在油氣消費高峰期也經(jīng)?；ゲ毁I(mǎi)賬，有個(gè)監管辦法，情況會(huì )有所改善，但從目前透露的消息看，有區別的準入實(shí)行起來(lái)比較難。

他還分析，尤其現在天然氣價(jià)格并沒(méi)有完全反映需求，上下游企業(yè)都屬于一家公司，內部的事情監管起來(lái)并不容易。更重要的是，監管辦法中提到的“有剩余能力的情況下，應與第三方市場(chǎng)主體平等協(xié)商開(kāi)放相關(guān)事宜”，是否有剩余能力也不好界定。

“國內管網(wǎng)布局尚不完善，在油荒、氣荒尚在的情況下，（利益集團）找無(wú)剩余能力的借口太容易。”另一位石油央企專(zhuān)家則認為。

無(wú)處罰權利如何監管

業(yè)內普遍認為，改革將實(shí)質(zhì)性利好油氣產(chǎn)業(yè)鏈，將在油氣市場(chǎng)引入競爭，改善現有相對壟斷的供給體制和供給效率，將為資源開(kāi)發(fā)及服務(wù)企業(yè)帶來(lái)增量市場(chǎng)。但是，政策的落實(shí)難和政策的搖擺不定讓民間投資逐漸失去信心，面對新政策只能觀(guān)風(fēng)，不敢行動(dòng)。

“《意見(jiàn)稿》可以充分發(fā)揮現有油氣管道在連接油氣生產(chǎn)商和油氣用戶(hù)的紐帶橋梁作用，從而促進(jìn)油氣特別是天然氣行業(yè)的上游繁榮、下游推廣。解決中小上游企業(yè)沒(méi)有機會(huì )、能力建設管道，所生產(chǎn)的天然氣無(wú)法進(jìn)入管道的難題。但是，現在沒(méi)有更詳細的細則，就怕像原來(lái)那樣，出臺過(guò)好幾次政策，剛開(kāi)始，都特別高興，以為可以進(jìn)去了，但是，由于沒(méi)有更細致的條件和準則，很多都是看著(zhù)美好，但吃不下去的蛋糕，白高興一場(chǎng)。”浙江浙能天然氣運行有限公司員工張某告訴記者。

值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)稿》中并沒(méi)有提及市場(chǎng)監管司及國家能源局可能享有的處罰權力，監管如何實(shí)施可以說(shuō)根本不明確。

“輸氣企業(yè)完全可以剩余管輸能力是為輸氣、儲氣預留能力預防氣荒做理由，阻攔所有潛在競爭對手的進(jìn)入。”上述天然氣企業(yè)員工說(shuō)。

因此，他強調必須要看到《意見(jiàn)稿》后面的實(shí)施細則，才會(huì )考慮為企業(yè)制定新的運營(yíng)策略，否則只按原有方式運作。

中國石油大學(xué)陳守海副教授建議，可以加強頂層設計，充實(shí)監管機構人員的權力，同時(shí)配合實(shí)現管網(wǎng)中立，實(shí)現油氣運輸和銷(xiāo)售環(huán)節嚴格分離，避免公司內部關(guān)聯(lián)交易。

民資準入9年仍無(wú)大突破

從2005年至今長(cháng)達9年的時(shí)間里，中國有關(guān)石油工業(yè)的改革就從未停止。

希望民資真正進(jìn)入能源領(lǐng)域，也是近年來(lái)國內學(xué)界的呼吁和期待。所持的理由有二：一是民間資本效率高于國有資本；二是政府不應與民爭利。固然，在能源等資源壟斷性領(lǐng)域引入民間資本有利于產(chǎn)權的多元化，有利于相互競爭和監督，有利于民營(yíng)企業(yè)的壯大和宏觀(guān)經(jīng)濟的增長(cháng)。

但事實(shí)上，引入民資后并不會(huì )自然地產(chǎn)生期待中的“好結果”。

2005年2月，國務(wù)院曾發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見(jiàn)》，這份被稱(chēng)為“非公經(jīng)濟36條”的文件首次明確提出“允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，在電力、電信、鐵路、民航、石油行業(yè)和領(lǐng)域，加快進(jìn)行改革，引入市場(chǎng)競爭機制”。

2012年6月，國家能源局下發(fā)《鼓勵和引導民間資本進(jìn)一步擴大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出凡列入國家能源規劃的項目，除法律法規明確禁止的以外，均向民間資本開(kāi)放。而在6月18日，國土資源部也出臺細則，鼓勵和支持民間資本勘查開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規油氣資源。

“雖然近些年陸續有鼓勵民資投資的政策，但只是大概明確了市場(chǎng)轉入的一些具體行業(yè)和領(lǐng)域，關(guān)鍵問(wèn)題總出現在重申政策能否破除落實(shí)難，政策的‘玻璃門(mén)’能不能被打破？如果不消除這些憂(yōu)慮，擴大民間投資范圍只是‘一廂情愿’之舉。”一位不愿透露姓名的學(xué)者如是說(shuō)。