煤層氣93號文的潛臺詞：發(fā)展要及早 政策要及時(shí)

《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2013〕93號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“93號文”）印發(fā)以來(lái)，煤層氣概念股曾經(jīng)連續漲停板，煤層氣產(chǎn)業(yè)一下子成為了投資機構、咨詢(xún)機構、跨國石油公司、民營(yíng)企業(yè)的關(guān)注熱點(diǎn)。

然而，現實(shí)問(wèn)題也提示我們，在獲得政策利好的同時(shí)，還有一些令人揪心的新老問(wèn)題。

可能加劇的礦權糾紛

由于煤炭、煤層氣勘查開(kāi)發(fā)的技術(shù)和規模要求不同，各具特殊性，所以煤炭、煤層氣礦權分設是國際上礦業(yè)權設置的通行做法。這既符合資源勘查開(kāi)采規律和《礦產(chǎn)資源法》的規定，也是國務(wù)院在1996年批復成立中聯(lián)煤層氣公司時(shí)就明確的。

截至2012年年底，我國煤炭礦權面積約18萬(wàn)平方千米，按照《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規劃》的煤炭產(chǎn)量水平估算，可以支撐煤炭開(kāi)采約100年以上，煤炭企業(yè)有足夠的工作區域去抽采瓦斯。但由于執行“先采氣、后采煤”不堅決、2010年以來(lái)又出現了煤炭與煤層氣礦權重疊等原因，2012年我國煤層氣礦權面積只有約5.20萬(wàn)平方千米。據報道，2010年年底，山西省礦權重疊總面積約2617.32平方千米，占全省含煤面積的約4.04%。

93號文出臺前，煤層氣開(kāi)發(fā)投資回報和經(jīng)濟效益不被看好。在地方政府的支持下，一些煤礦企業(yè)放著(zhù)大量的非重疊區不做工作，非擠在重疊區搞礦權糾紛、搞侵權、搞違法侵占和盜采，造成了嚴重后果?，F在，93號文及隨后即將出臺的一系列鼓勵、扶持政策有可能大幅度提高煤層氣勘探開(kāi)發(fā)的投資收益、投資回報，那些從侵害、侵占煤層氣礦權、探明儲量資產(chǎn)違法違規違章活動(dòng)中嘗到甜頭的煤炭企業(yè)，或許會(huì )爆發(fā)出更大的侵占、侵害沖動(dòng)。有業(yè)內人士擔心，只要國土資源部門(mén)在執法和協(xié)調過(guò)程中稍有姑息、縱容，那么煤層氣礦權重疊、礦權糾紛局面可能會(huì )愈演愈烈，甚至上升為制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭號羈絆。

當然，要求國土資源部解決全部礦權領(lǐng)域的問(wèn)題是不現實(shí)的。筆者認為，研究總結1998年部分煤炭企業(yè)下放到省級管理以來(lái)導致的包括礦權重疊、地方保護在內的各種問(wèn)題，才能找到更好地解決礦權糾紛、避免侵害煤層氣礦權、構建本質(zhì)安全煤礦的有效辦法。

依法采氣還有多遠

93號文提出了依法采氣的重要思想。在今年5月13日的國務(wù)院機構職能轉變動(dòng)員電視電話(huà)會(huì )議上，這一思想得到很好的注解。李克強總理在講話(huà)中指出，政府履行職能必須依靠法治。市場(chǎng)經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，轉變政府職能本身就是建設法治政府的要求。國務(wù)院及各部門(mén)和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權威，無(wú)論履行哪一項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。要依法規范企業(yè)、社會(huì )組織和個(gè)人的行為，維護市場(chǎng)經(jīng)濟運行秩序，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體的合法權益。

張德江委員長(cháng)也曾說(shuō)過(guò)，首先就要打擊違法違規違章作業(yè)，都違法了還不打，那怎么能搞好安全生產(chǎn)？

馬凱副總理在全國安全生產(chǎn)電視會(huì )上指出，國家要以鐵腕打擊非法違法和違規違章行為，大力推進(jìn)煤礦安全治本攻堅。

但在這方面，我們不能盲目樂(lè )觀(guān)。某公司在多種場(chǎng)合宣稱(chēng)，其煤層氣礦權面積僅占該省登記礦權面積的0.32%，但是煤層氣產(chǎn)量達到14.15億立方米，占全國抽采總量的55%以上，并以此批評其他企業(yè)進(jìn)展慢。乍一看，該公司煤層氣開(kāi)發(fā)似乎極端先進(jìn)，但仔細一想：他們沒(méi)有說(shuō)明這些產(chǎn)量都從哪些礦權人的煤層氣區塊中采出的，更沒(méi)有交待采氣的具體手段。

令人擔憂(yōu)的是，上述行為已經(jīng)開(kāi)始被仿效、學(xué)習。如果不能快速恢復法律秩序、構建依法采礦和依法采氣的局面，遏制部分煤炭企業(yè)肆無(wú)忌憚地侵害、侵占煤層氣礦權人的煤層氣資產(chǎn)和財產(chǎn)現象，我國的煤層氣開(kāi)采將逐步陷入無(wú)序、混亂局面，不僅加快煤層氣開(kāi)發(fā)利用目標無(wú)法實(shí)現，最終還將導致煤礦安全生產(chǎn)隱患增加。