環(huán)境外交：是時(shí)候停止對中國的謾罵了

在中國的環(huán)境治理中，國際多邊進(jìn)程的影響是深遠顯著(zhù)的，但這一點(diǎn)經(jīng)常被人們忽視。中國環(huán)境保護議題，始于1972年派團參加斯德哥爾摩聯(lián)合國人類(lèi)環(huán)境會(huì )議（UNCHE），這不僅是當時(shí)中國外交的重要一步，更是中國國內開(kāi)始相關(guān)機構設置、立法和規章的起點(diǎn)。

但近年來(lái)，國際環(huán)境多邊進(jìn)程的政治影響似乎顯著(zhù)下滑。國際氣候談判在遭遇了哥本哈根的挫折之后，元氣大傷。2012年的里約+20地球峰會(huì )，也難以再現20年前里約峰會(huì )的盛況，峰會(huì )產(chǎn)出遠無(wú)法與誕生“三姊妹”公約這樣的外交進(jìn)展相提并論。

國際社會(huì )對中國形成了雙重期待：既要求其經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，同時(shí)也要求其減排治污的貢獻。中國的角色也由此開(kāi)始變化。一個(gè)后進(jìn)的“小學(xué)生”形象，變成了一個(gè)予取予求的談判者形象。

于是，中國國內環(huán)境治理與國際環(huán)境進(jìn)程，再不是早期的“沖擊-回應”范式。中國的“肌肉”越來(lái)越強健，其對國際環(huán)境秩序的塑造能力，似乎超過(guò)了這一秩序能對中國環(huán)境政策產(chǎn)生的影響。

然而，認為中國正在環(huán)境外交上趨向保守、強硬的學(xué)派恐怕忽略了一個(gè)有趣的現象：作為“舶來(lái)品”的諸如預防原則、污染傷害無(wú)邊界原則、公平的責任分擔原則、共同但有區別的責任原則等，這些遙遠的國際環(huán)境治理準則，正在中國被不斷談及，有些原則甚至已成為國內環(huán)境治理的官方表述。

這些新趨勢，不由讓人發(fā)問(wèn)：中國在國內環(huán)境惡化的情況下，會(huì )否改變在國際環(huán)境治理上的態(tài)度？中國會(huì )否重新定義多邊環(huán)境治理對本國的價(jià)值？面對新形勢，中國新任的領(lǐng)導集體會(huì )否轉變中國的環(huán)境外交策略？

中國的環(huán)境挑戰已經(jīng)到達極限，民眾已經(jīng)無(wú)法容忍進(jìn)環(huán)保＂不作為＂。不管多么艱難曲折，中國的國內環(huán)境政策必須向更為嚴格的方向發(fā)展。這一內政變化，如果真能成為現實(shí)，恰好與新國家主席習近平的表態(tài)一致。3月19日，習近平主席在接受金磚國家媒體聯(lián)合采訪(fǎng)時(shí)表示：“中國將在力所能及范圍內承擔更多國際責任和義務(wù)”。這是否能夠為中國環(huán)境外交帶來(lái)漸進(jìn)式的改變，尚待觀(guān)察。但確定無(wú)疑的是：中國環(huán)境外交亟需新思維，這不僅是國際社會(huì )的期許，更是國內環(huán)境現實(shí)的要求。

另一方面，從國際角度講，多邊環(huán)境進(jìn)程必須明確自己在促進(jìn)中國環(huán)境治理中的定位。這些進(jìn)程必須在建構國際環(huán)境法的過(guò)程中善用“巧實(shí)力”、設計得更“聰明”。如果最近在聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）框架下展開(kāi)的汞公約談判能為我們提供某些借鑒的話(huà)，那恐怕就是：指望僅僅用國際法倒逼中國做出大跨步式的政策改變，往往過(guò)于一廂情愿。以汞公約中對煤電廠(chǎng)大氣排放的規定為例，中國很難在國內尚未計劃或貫徹相應標準的情況下，就在國際上做出更大幅度的承諾。

對國際制度建構來(lái)說(shuō)，其設計必須建立在對中國環(huán)境法律、國內政策運行方式、以及中國外交傳統和行事方式充分理解的基礎之上。否則，將很容易出現國際預期與中國實(shí)際的不對稱(chēng)——國際與國內政策脫節的病癥。

這種病癥的一個(gè)典型表現，是高估作為談判主體的中國政府，在管理社會(huì )不同利益相關(guān)者、并確保履約的能力。以政府與企業(yè)、個(gè)人的關(guān)系為例，政府的目的通過(guò)出臺政策達到，但在貫徹過(guò)程中，往往會(huì )出現各種扭曲現象，甚至導致政府履約失敗。由于無(wú)法有效控制走私者和消費者行為，與中國有關(guān)的猖獗野生動(dòng)物走私，就是一個(gè)典型的例子。

國際機制能發(fā)揮的作用當然取決于不同公約進(jìn)程的具體情況?？傮w來(lái)說(shuō)，國際機制應該起到的是催化和推動(dòng)的作用。為了發(fā)揮這種作用，國際機制需要異常精細和微妙的設計，其中最重要的是，應該努力思考如何讓它與中國國內的環(huán)境治理更有效地聯(lián)系起來(lái)。

以國際氣候談判為例，在減排這樣的核心議題之外，推動(dòng)數據透明度（MRV）這樣的問(wèn)題，就能不僅在國際上加強彼此互信，也有利于推進(jìn)各國自身盤(pán)查家底。再如，《氣候變化框架公約》下的《京都議定書(shū)》，其核心是賦予《公約》附件一國家全經(jīng)濟體量化減排目標。不可否認，這種法律框架抓住了溫室氣體減排的主要矛盾。然而，在德班決議下構建新氣候機制的嘗試中，這種“單核”法律義務(wù)是否仍是最佳選擇？特別是，新氣候機制將適用于所有國家，“單核”安排是否足以兼容各國不同的國內法律安排？能否做到包容并最大程度地釋放不同國家溫室氣體減排、能源結構轉型的潛力？

總之，如果不能將中國的政策法律環(huán)境精確地計算進(jìn)國際機制的框架，將既不利于中國的環(huán)境保護，也會(huì )讓國際關(guān)系中的集體環(huán)境治理面對最低共同收益點(diǎn)的窘境。全球的環(huán)境危機已經(jīng)非常嚴重，同時(shí)亟需中國的密切參與，世界在這方面對中國的了解卻還只停留在初學(xué)者水平。

最后，國際進(jìn)程的催化作用需要與兩種極端思路劃清界限，它們在國際治理中相當常見(jiàn)。那就是激進(jìn)強硬的生拉硬推、甚至缺乏建設性的中國謾罵，以及多邊機制悲觀(guān)主義者的“放棄中國”論調。這種理論忽略了國際環(huán)境機制能給這個(gè)國家帶來(lái)的切實(shí)改變——如果沒(méi)有斯德哥爾摩，中國的環(huán)境治理意識和行政框架恐怕將被耽誤多年；就算是被公認為潰敗的哥本哈根氣候會(huì )議，也催生了中國的減排承諾，以及中國公眾、非政府組織在氣候議題上的啟蒙和持續關(guān)注。這種效應在一個(gè)更長(cháng)的時(shí)間維度上將有不可估量的影響。

那么，到底應該如何與中國巨人互動(dòng)？在中國重新認識這個(gè)世界的同時(shí)，這個(gè)世界也緊迫地需要對待中國的新思維。只要這個(gè)重磅角色活躍于國際環(huán)境治理的談判桌邊，這一挑戰將會(huì )一直伴隨中國和世界，而其難度恐怕只會(huì )加大不會(huì )減小。人們必須學(xué)會(huì )如何與多邊環(huán)境進(jìn)程中的中國相處，對于中國的談判者來(lái)說(shuō)，也是一樣。