回顧頁(yè)巖氣第二輪招標：不斷探索 尋求變革

2012年9月10日，萬(wàn)眾期待的我國頁(yè)巖氣探礦權第二輪招標正式啟動(dòng)。國土資源部規定：滿(mǎn)足條件的各類(lèi)投資主體均可進(jìn)入頁(yè)巖氣勘查開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。

隨后的10月25日，頁(yè)巖氣第二輪探礦權招標開(kāi)標會(huì )正式舉行。據統計，有83家企業(yè)參加了當天的開(kāi)標會(huì )，共遞交投標文件152套。投標企業(yè)主要由大型石油國企、非石油國企、民營(yíng)以及合資企業(yè)組成。其中民營(yíng)企業(yè)占到了總數的1/3。

開(kāi)標會(huì )當天的結果是：83家企業(yè)爭奪19個(gè)頁(yè)巖氣區塊（1個(gè)區塊流標）。其中，重慶黔江頁(yè)巖氣區塊收到的招標文件最多，共有13套；湖南的5個(gè)區塊吸引了40余家企業(yè)參與投標；位于湖北和江西的區塊也受到強烈關(guān)注。

頁(yè)巖氣“十二五”規劃當中提出，為鼓勵企業(yè)投入到頁(yè)巖氣前期勘探階段，國家將研究制定頁(yè)巖氣具體補貼政策和鼓勵政策。在開(kāi)標會(huì )之后，這些政策正逐步落實(shí)到位，新政策也正在制定之中。如今，第二輪招標即將塵埃落定?；仡櫛敬握袠诉^(guò)程，聯(lián)系我國頁(yè)巖氣發(fā)展的現狀，筆者認為，以下幾個(gè)問(wèn)題值得我們重點(diǎn)關(guān)注。

招、評標工作尚存不足

據了解，頁(yè)巖氣二輪招標的評標工作將從企業(yè)實(shí)力、資金和勘探開(kāi)采方案等方面進(jìn)行評價(jià)。有關(guān)人士透露，企業(yè)自身條件和競標積極度等因素共占20%的權重，而資金和勘探開(kāi)采方案等占80%的權重。雖然綜合評價(jià)有其合理的一面，但是否存在具體的、量化的評價(jià)標準對于評價(jià)結果公正與否至關(guān)重要。如果不能量化，可能會(huì )給“灰色交易”留下可乘之機。在美國，中標一般為“價(jià)高者得”，這在很大程度上確保了招標過(guò)程的公正。雖然我們沒(méi)有必要完全照搬他人的做法，但是頁(yè)巖氣革命畢竟始自美國，其經(jīng)驗是值得我們借鑒的。

本次招標還有一些合資企業(yè)參與，而國家政策規定，對于合資企業(yè)進(jìn)行資源類(lèi)的投資需要經(jīng)過(guò)商務(wù)部的同意，這個(gè)程序可能在招標的過(guò)程中缺省，這同樣埋下了隱患的種子。

從整個(gè)招、投標過(guò)程來(lái)看，有一些工作確實(shí)存在漏洞。我們不能苛求凡事盡善盡美，“摸著(zhù)石頭過(guò)河”在初期也是正常的。但我們應當從中總結經(jīng)驗，著(zhù)手改善每一個(gè)環(huán)節和細節，這對于促進(jìn)我國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展是十分重要的。

改革和完善監管是首要任務(wù)

當前，我國頁(yè)巖氣發(fā)展面臨的最大問(wèn)題是機制、體制的改革。頁(yè)巖氣二輪招標首次允許民企和外資參與，標志著(zhù)我國頁(yè)巖氣市場(chǎng)已經(jīng)放開(kāi)，出現了多樣化投資。然而，相關(guān)制度體系仍未建立起來(lái)。

此次頁(yè)巖氣二輪招標主要由國土部主持，發(fā)改委和能源局并沒(méi)有參與。作為一種有助于改善我國能源結構的重要清潔能源，頁(yè)巖氣的招標工作應統籌管理：由一個(gè)部門(mén)牽頭，協(xié)調整合各部門(mén)資源，進(jìn)行統籌管理，避免“各自為政”。只有這樣，才能高效、健康地推進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如果統籌管理不明確，將來(lái)很可能會(huì )出現各部門(mén)職責劃分不清晰，出現問(wèn)題互相推諉的情況。

美國的頁(yè)巖氣能夠大力發(fā)展，主要歸功于其完善的監管體系。而我國的監管體系尚未成型。僅僅放開(kāi)礦權準入條件還遠遠不夠，還需要政府部門(mén)在管網(wǎng)、運輸服務(wù)、資金、環(huán)保等多方面的配套措施，各個(gè)部門(mén)應積極協(xié)調。否則，一旦遇到問(wèn)題，將會(huì )影響我國頁(yè)巖氣的發(fā)展進(jìn)度。

享受財政補貼須“出氣”

頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)具有成本高、運作周期長(cháng)、資金回收慢、技術(shù)要求高等特點(diǎn)，在開(kāi)采初期需要巨大的資金投入。參與此次頁(yè)巖氣二輪招標的企業(yè)將要面臨一定的風(fēng)險，對于資金實(shí)力稍遜的民企來(lái)說(shuō)更是困難重重。

對此，國家財政部于2012年11月初發(fā)布了《關(guān)于出臺頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用補貼政策的通知》。中央財政將安排專(zhuān)項資金對頁(yè)巖氣開(kāi)采企業(yè)給予補貼，2012年~2015年的補貼標準為0.4元/立方米，補貼標準會(huì )根據頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況予以調整，地方財政還可根據當地頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用情況給予適當補貼。與煤層氣開(kāi)發(fā)補貼0.2元/立方米相比，頁(yè)巖氣在開(kāi)發(fā)初期能夠補貼0.4元/立方米已經(jīng)不算少，由此可以看出國家頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)利用是十分重視的。

然而值得注意的是，上述《通知》規定企業(yè)申請頁(yè)巖氣補貼條件包括兩點(diǎn)：已開(kāi)發(fā)利用的頁(yè)巖氣；企業(yè)已安裝可以準確計量頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用的計量設備，并能準確提供頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用量。也就是說(shuō)，如果打不出氣，企業(yè)將不會(huì )得到補貼。眾所周知，第二輪招標區塊的資源品質(zhì)并不算好。屆時(shí)可能只有大型石油國企才有機會(huì )拿到補貼，而勘探開(kāi)發(fā)效果不能達的要求的企業(yè)將面臨困境。

開(kāi)發(fā)需依法管理有法可依

盡管頁(yè)巖氣按新礦種進(jìn)行管理，但相關(guān)法律法規仍未出臺。對頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程如何進(jìn)行監管、對頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境影響如何處理等一列問(wèn)題都需要國家做出規定。沒(méi)有法律法規的約束，極易造成頁(yè)巖氣的無(wú)序發(fā)展，而等將來(lái)問(wèn)題集中爆發(fā)之后再進(jìn)行管理則要付出高昂的代價(jià)。

在依法管理方面，我國遠遠不及美國。美國早在20世紀30年代就制定了《天然氣法》，后來(lái)又陸續制定了《菲利普斯決議》、《天然氣政策法》等相關(guān)法律法規。在環(huán)保方面，美國有《清潔水法》和《清潔空氣法》等。而且對于我國來(lái)說(shuō)，法律法規的制定僅是第一步，將來(lái)執行的困難可以預期。

在礦權管理方面，目前我國已經(jīng)有了明確的規劃。據國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心張大偉主任介紹，對擁有頁(yè)巖氣資源潛力的常規油氣區塊但不進(jìn)行頁(yè)巖氣資源勘查的企業(yè)，國土部將對另行安排其區塊內的頁(yè)巖氣探礦權。包括對區塊勘查投入工作量不夠的企業(yè)，國土部將執行退出機制，該區塊的探礦權將重新進(jìn)入招標程序。已在常規油氣區塊內進(jìn)行頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)的石油企業(yè)應申請變更礦權。

另?yè)私猓?011年我國頁(yè)巖氣探礦權招標實(shí)行的是合同制，而今年將考慮采用承諾制。中標企業(yè)須向國土資源部承諾區塊勘查責任，包括資金和勘查工作量的投入、綜合勘探、退出機制以及違約的責任追究。

近年來(lái)，國家已發(fā)布多項政策規劃，包括開(kāi)放市場(chǎng)準入、技術(shù)創(chuàng )新和財政補貼等等。當前，我國頁(yè)巖氣發(fā)展正處于起步階段，體制的改革、監管體系的建立以及相關(guān)法律法規的制定將決定我國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和進(jìn)度。頁(yè)巖氣第二輪招標開(kāi)放準入，是我國能源行業(yè)一次重要變革。無(wú)論在今后的發(fā)展中會(huì )遇到怎樣的困難，我們都將在新變革下不斷探索。只有不斷的嘗試與發(fā)展，我國才能實(shí)現屬于自己的“頁(yè)巖氣革命”。