分布式光伏新政若干問(wèn)題探析

1月17日，國家能源局發(fā)布《分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)，標志著(zhù)我國分布式光伏監管進(jìn)入新階段?！豆芾磙k法》基于2013年國家能源局發(fā)布的《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》(國能新能〔2013〕433號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“433號文件”)，著(zhù)眼于行業(yè)的痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，可謂是“十年磨一劍”。對于其中一些焦點(diǎn)問(wèn)題，我們嘗試做一些分析探索，以饗讀者。

■ “同一用地紅線(xiàn)”作何理解?

《管理辦法》中有兩處提到“同一用地紅線(xiàn)”，分別是第四條關(guān)于分布式光伏的分類(lèi)“以上條款中建筑物及其附屬場(chǎng)所應當位于同一用地紅線(xiàn)范圍內”，以及第5條關(guān)于分布式光伏上網(wǎng)方式“涉及自發(fā)自用的，用戶(hù)和分布式光伏發(fā)電項目應位于同一用地紅線(xiàn)范圍內”，這兩條可簡(jiǎn)略概括為“雙紅線(xiàn)”政策。所謂“紅線(xiàn)”，就是建筑工程項目用地的使用權屬范圍的邊界線(xiàn)，應當以不動(dòng)產(chǎn)權屬證書(shū)記載的“紅線(xiàn)”為準。

“雙紅線(xiàn)”政策并非《管理辦法》首創(chuàng )。例如，湖南省發(fā)改委等發(fā)布的《關(guān)于支持分布式光伏發(fā)展規范相關(guān)管理事項的通知》提出“以‘自發(fā)自用、余電上網(wǎng)’模式，單點(diǎn)或多點(diǎn)(指并網(wǎng)點(diǎn))接入同一范圍土地上的電力消費設施”相關(guān)表述。其他省份的相關(guān)政策也有類(lèi)似表述，只不過(guò)《管理辦法》統一表述為“同一紅線(xiàn)”。這些限制應作何理解?

“涉及自發(fā)自用的，用戶(hù)和分布式光伏發(fā)電項目應位于同一用地紅線(xiàn)范圍內”的要求主要涉及“供電專(zhuān)營(yíng)制度”，即從事供電業(yè)務(wù)應取得具有專(zhuān)營(yíng)屬性的電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))，除非另有規定;分布式光伏“自發(fā)自用”的模式就是對供電專(zhuān)營(yíng)制度的一種突破。

《管理辦法》提出的“以上條款中建筑物及其附屬場(chǎng)所應當位于同一用地紅線(xiàn)范圍內”，要求光伏電站利用的建筑物、場(chǎng)所應當位于同一紅線(xiàn)范圍內。這實(shí)際上是對何為“一個(gè)項目”的界定。從以往的實(shí)踐來(lái)看，地方發(fā)改部門(mén)在項目備案時(shí)，備案內容明確利用多個(gè)不同公司、不同地址產(chǎn)證的項目并不少見(jiàn)，特別是商業(yè)園區項目。根據備案證，這種項目可以認為是“一個(gè)項目”?！豆芾磙k法》實(shí)施后，前述類(lèi)型的備案將不再允許，但《管理辦法》發(fā)布之前已備案且于2025年5月1日前并網(wǎng)投產(chǎn)的分布式光伏發(fā)電項目，仍按原有政策執行。

此外，《管理辦法》第十四條還增加了“同一用地紅線(xiàn)內，通過(guò)分期建設、不同投資主體分別開(kāi)發(fā)等形式建設的工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目，不得新增與公共電網(wǎng)的連接點(diǎn)”的要求，這意味著(zhù)，對于投資人而言，同一地塊紅線(xiàn)也有“圈地”效應，即“先來(lái)者全得”，后續即使要開(kāi)發(fā)新項目，也需要得到原有投資人的同意。

■ “擦邊”項目是否還能做?

10年前，國家能源主管部門(mén)為了解決補貼指標問(wèn)題，推出了所謂的“地面分布式”。此后，各種形式的“擦邊”分布式項目應運而生。例如，支架直接入地的“屋頂分布式”，利用農業(yè)大棚、禽舍棚頂建設的分布式，利用尾礦堆場(chǎng)直接在地面建設的“分布式”項目等。各省市能源主管部門(mén)對于這些“擦邊”項目的態(tài)度也不盡一致。例如，廣西發(fā)改委2023年5月發(fā)布的《關(guān)于申報2023年陸上風(fēng)電、集中式光伏發(fā)電項目的通知》明確規定豁免農業(yè)大棚、禽舍棚頂建設的分布式競配指標要求;安徽省能源局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)分布式光伏規范有序發(fā)展的通知》明確規定農業(yè)大棚需要納入年度規模管理。

《管理辦法》除了強調要把握“建設場(chǎng)所、接入電壓等級和裝機容量”三個(gè)核心要素，還蘊含另一個(gè)重要因素——接線(xiàn)方式問(wèn)題。

《管理辦法》第四條對于大型工商業(yè)分布式光伏給出兩個(gè)選擇，一是“接入用戶(hù)側電網(wǎng)”，二是“電站與用戶(hù)開(kāi)展專(zhuān)線(xiàn)供電(不直接接入公共電網(wǎng)且用戶(hù)與發(fā)電項目投資方為同一法人主體)”，前提是大型工商業(yè)分布式光伏原則上選擇全部自發(fā)自用模式。而專(zhuān)線(xiàn)直供，用戶(hù)與發(fā)電項目必須為同一法人，且《管理辦法》第三十四條也規定了“分布式光伏發(fā)電項目與用戶(hù)開(kāi)展專(zhuān)線(xiàn)供電的，發(fā)電、用電雙方應當按照有關(guān)規定承擔輸配電費、系統運行費用、政府性基金及附加等”。

■ 項目合規要求有何變化?

已廢止的433號文件對于分布式光伏合規手續總體定位是“簡(jiǎn)化”，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規劃選址、土地預審、水土保持、環(huán)境影響評價(jià)、節能評估及社會(huì )風(fēng)險評估等支持性文件?！豆芾磙k法》用大量篇幅對項目合規問(wèn)題作了規定。

分布式光伏是否需要指標?進(jìn)入無(wú)補貼時(shí)代后，國家層面對于分布式光伏項目是否需要“指標”并無(wú)統一規定，各地規定相差甚遠，其中大部分地區并不需要指標。不過(guò)，很多地區雖未明確給予分布式光伏指標限制，但結合電網(wǎng)承載力評估等要求，暫停了分布式光伏項目備案。

《管理辦法》第九條提出，省級能源主管部門(mén)應當做好本省(自治區、直轄市)新能源發(fā)展與國家級能源發(fā)展規劃的銜接……，指導地方能源主管部門(mén)綜合考慮電力供需形勢等，提出本地區分布式光伏發(fā)電建設規模，從字面意思看，應該是“地方能源主管部門(mén)提出本地區分布式光伏和規模”;但每個(gè)具體項目是否需要取得指標、如何取得指標，以及沒(méi)有取得指標的結果，《管理辦法》尚不明確。相關(guān)結果在地方規定中有所反映，例如安徽規定沒(méi)有指標的分布式項目不得開(kāi)工建設、不得并網(wǎng)。

同時(shí)，《管理辦法》第十條還特別強調，“各地不得以特許權經(jīng)營(yíng)方式控制屋頂等分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)資源”。

“建檔立卡”的意義何在?“建檔立卡”并非新要求，早在光伏項目扶貧中已經(jīng)廣泛運用。國家能源局發(fā)布的《光伏電站開(kāi)發(fā)建設管理辦法》中“建檔立卡”要求和《管理辦法》要求完全一致，但并沒(méi)有明確相關(guān)法律后果。

《管理辦法》第三十六條規定：“建檔立卡的分布式光伏發(fā)電項目按全部發(fā)電量核發(fā)綠證，其中上網(wǎng)電量核發(fā)可交易綠證，項目投資主體持有綠證后可根據綠證相關(guān)管理規定自主參與綠證交易”。本條從正面規定了核發(fā)綠證的條件包括“建檔立卡”，但沒(méi)有“建檔立卡”是否無(wú)法核發(fā)綠證，并不明確。

建設工程規劃許可證是否要辦?《管理辦法》第二十條規定：“利用既有建筑物及其附屬場(chǎng)所的，可按照簡(jiǎn)約高效的原則，在符合建設要求的條件下免除用地預審與規劃選址、規劃許可、節能評估等手續”。這可否得出分布式光伏均豁免辦理建設工程規劃許可證?

例如，《威海市建設工程規劃許可證豁免清單》規定，符合專(zhuān)項規劃且不直接占用土地的非經(jīng)營(yíng)性小型分布式光伏設施無(wú)需辦理和免于辦理建設工程規劃許可證。在威海市中級人民法院(2024)魯10行終151號案例中，某光伏電站建設在大樓屋頂，容量為3.6兆瓦，東西長(cháng)150米、南北長(cháng)67米，南面支架高2.8米、北面支架高4.5米，建筑面積10050平方米。因未辦理建設工程規劃許可證而被行政機關(guān)做出限期拆除的處理。司法機關(guān)認為，《光伏發(fā)電站設計規范》規定，安裝容量大于1兆瓦和小于或等于30兆瓦的光伏電站屬于中型光伏發(fā)電系統，而本項目容量為3.6兆瓦，不屬于非經(jīng)營(yíng)性小型分布式光伏設施項目，故不屬于可以豁免辦理建設工程規劃許可證的范疇。

可見(jiàn)，《管理辦法》第二十條并不能簡(jiǎn)單地推論出“所有分布式光伏項目均豁免辦理建設工程規劃許可證”，具體辦理要求應以地方規劃主管部門(mén)要求為準。

此外，《管理辦法》中有六條內容涉及規范備案管理，除了再次明確有些以往文件的規定外，還有三大亮點(diǎn)：一是非自然人戶(hù)用分布式光伏只能由企業(yè)備案，允許合并備案并分別接入電網(wǎng);二是不得要求企業(yè)必須在某地登記注冊。該規定打破了歷年來(lái)主管部門(mén)要求在當地設立項目公司的“傳統”要求;三是大型工商業(yè)分布式光伏的電力用戶(hù)負荷發(fā)生較大變化時(shí)，可將項目調整為集中式光伏電站，類(lèi)似于原有的“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”轉為“全額上網(wǎng)”規定。

(作者供職于陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所)