胡育宏：《能源法》的立法邏輯和實(shí)施前瞻丨能源、環(huán)境與自然資源實(shí)務(wù)論壇經(jīng)典演講

 2024年12月1日，“聚能向新·守正同行——律新社2024能源、環(huán)境與自然資源法律實(shí)務(wù)發(fā)展論壇”召開(kāi)，《能源法》主要起草專(zhuān)家、北京市煒衡律師事務(wù)所高級合伙人胡育宏作“《能源法》的立法邏輯和實(shí)施前瞻”主旨演講。他解讀了《能源法》的立法背景、立法邏輯、實(shí)施路徑和適用要點(diǎn)，為能源法律服務(wù)從業(yè)者全面且深入理解《能源法》、正確適用《能源法》提供了寶貴的解析思路。

立法邏輯：背景、動(dòng)力、實(shí)質(zhì)、依據和思路

胡育宏律師先講述了《能源法》的立法邏輯，包括立法的時(shí)代背景、內在動(dòng)力、精神實(shí)質(zhì)、立法依據和總體思路等。

胡律師表示，在時(shí)代背景上，目前是能源轉型變革的重要關(guān)口，從2006年首次起草《能源法》，到2015年重啟起草工作，經(jīng)過(guò)九年時(shí)間，我國《能源法》的起草背景已經(jīng)發(fā)生了重大變化。我國已成為能源生產(chǎn)和消費的第一大國，資源稟賦約束與能源需求之間的矛盾更加突出，國內外都面臨資源不足、氣候變化、生態(tài)破壞和生物多樣性減退的嚴峻挑戰，能源結構調整日益迫切，需要從傳統的能源安全觀(guān)轉變到新的能源安全觀(guān)。

傳統的能源安全觀(guān)主要關(guān)注能源產(chǎn)業(yè)鏈和基礎設施的安全，特別是如何解決石油對外依存度高的問(wèn)題。作為國家安全觀(guān)的重要組成部分，新的能源安全觀(guān)則從更高層次上關(guān)注可持續發(fā)展，生態(tài)安全和氣候安全成為新的能源安全觀(guān)的重要內涵，這也是在“雙碳”目標提出之后，《能源法》起草面臨的新課題?？梢哉f(shuō)，2015年重啟《能源法》立法工作所面臨的時(shí)代背景及立足點(diǎn)與2006年不可同日而語(yǔ)。

 在內在動(dòng)力上，市場(chǎng)化改革是重要推動(dòng)力，自2008年《能源法》公開(kāi)征求意見(jiàn)稿發(fā)布后，為什么在2008年到2015年再無(wú)音訊？后來(lái)大家才意識到，《能源法》出臺之所以推進(jìn)緩慢，是有其深層次原因的。胡律師認為，這與我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的決心以及一系列關(guān)于市場(chǎng)化改革的重大決策部署出臺的節奏密切相關(guān)。市場(chǎng)化改革是此次《能源法》出臺的內在動(dòng)力，胡律師認為《能源法》最大的亮點(diǎn)是能源市場(chǎng)體系這一章，該章規定了能源市場(chǎng)體系的核心內容、建設目標、價(jià)格形成機制，遵循了“管住中間、放開(kāi)兩頭”的改革主線(xiàn)。沒(méi)有市場(chǎng)體系建設，《能源法》的效能將大打折扣。

在胡律師看來(lái)，《能源法》的精神實(shí)質(zhì)體現在三個(gè)方面：

首先，能源法立法是實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的必不可少的重要一環(huán)。其次，《能源法》是習近平法治思想在能源領(lǐng)域的重要實(shí)踐。

最后，《能源法》體現了法治對于能源市場(chǎng)化改革、能源發(fā)展戰略實(shí)施、能源安全的基礎性、保障性和長(cháng)期性作用，即通過(guò)法治方式貫徹新發(fā)展理念，貫徹總體國家安全觀(guān)，實(shí)施能源安全新戰略，堅持立足國內、多元保障、節約優(yōu)先、綠色發(fā)展，推動(dòng)加快構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。

胡律師指出，《能源法》的立法依據主要是行之有效的能源政策。在漫長(cháng)的起草過(guò)程中，新政策陸續出臺，如何處理政策的變動(dòng)與立法要求的穩定性、長(cháng)期性之間的關(guān)系，是立法中必然關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。政策雖然是變動(dòng)的，但能源轉型、市場(chǎng)化改革的思路和主線(xiàn)沒(méi)有改變，如何將政策中不變的主線(xiàn)提煉出來(lái)，變成法條，既涉及到立法技術(shù)問(wèn)題更涉及到對政策的領(lǐng)會(huì )和把握。從最后出臺的相關(guān)條款來(lái)看，《能源法》的起草完成了這個(gè)任務(wù)。

胡律師認為，在總體思路上，確定《能源法》在法律體系中的定位很重要，經(jīng)過(guò)反復研究，《能源法》只應涉及能源領(lǐng)域的根本性、全局性、穩定性、長(cháng)期性問(wèn)題，《能源法》應當定位于能源領(lǐng)域的基礎性、統領(lǐng)性法律，這一點(diǎn)基本上沒(méi)有爭議?！赌茉捶ā吩谛再|(zhì)或定位問(wèn)題上具有一定的綜合性，而不應界定為某一種性質(zhì)。其次，《能源法》應立足于保障能源安全的立法思路。新的能源安全觀(guān)是2015年起草《能源法》的首要目標和出發(fā)點(diǎn)。習近平總書(shū)記強調，能源保障和安全事關(guān)國計民生，是須臾不可忽視的“國之大者”。能源安全是《能源法》章節設計和條款安排首要考慮的問(wèn)題。再次，在科學(xué)定位的基礎上，《能源法》需要妥善處理其與電力法等能源單行法之間的關(guān)系?？傊?，《能源法》需要發(fā)揮對能源單行法的統領(lǐng)、協(xié)調作用，激發(fā)能源單行法之間的協(xié)同作用。而且，《能源法》要妥善處理《能源法》與礦產(chǎn)資源法等其他法律之間的關(guān)系。起草過(guò)程中，起草單位針對《能源法》與其他相關(guān)法律之間的關(guān)系，立法中還注重能源法與礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護法、安全生產(chǎn)法等其他相關(guān)法律的協(xié)調?！赌茉捶ā妨⒎w系與內容的安排上，堅持問(wèn)題導向是新時(shí)代立法工作的基本要求。

《能源法》早期立法中，框架結構基本上都采取了能源產(chǎn)業(yè)鏈+重點(diǎn)問(wèn)題的方式展開(kāi)。經(jīng)過(guò)反復討論、研究，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，逐步采取突破能源產(chǎn)業(yè)鏈、突出問(wèn)題導向的原則設計框架結構。最終的框架設計突出了《能源法》要解決的現實(shí)重大問(wèn)題，體現了在能源高質(zhì)量發(fā)展背景下《能源法》的定位和目標。

立法中，還妥善處理條款的原則性與可操作性之間的關(guān)系，以及內容的簡(jiǎn)略和具體之間的關(guān)系。

法治本身課以立法者一項義務(wù)，即必須充分考慮將要頒布的法律的實(shí)施和強制執行問(wèn)題。清晰性、準確性、無(wú)歧義，是法律可預測的前提條件，而可預測將產(chǎn)生規范對象有意識地選擇遵守法律的良性效果，如果立法者寄希望于將來(lái)由執法部門(mén)再對法條作出進(jìn)一步主觀(guān)解釋才能實(shí)施，則法律的實(shí)施效能將大打折扣?！赌茉捶ā吩瓌t性條款過(guò)多，一直是各方意見(jiàn)最大的問(wèn)題之一，也是起草中面臨的最大挑戰。

胡律師表示，現在看來(lái)，《能源法》原則性條款過(guò)多的問(wèn)題仍然存在，但基于《能源法》的定位和規范事項的宏觀(guān)性、整體性，在現有立法模式下，也只能如此。反之，如果非要硬性設置一些規范具體內容的條款，那么勢必動(dòng)搖《能源法》的定位，造成《能源法》與能源單行法之間關(guān)系的紊亂。

立法過(guò)程：民主立法、科學(xué)立法

隨后，胡律師介紹了《能源法》立法過(guò)程，他認為，整個(gè)起草過(guò)程體現了民主立法、科學(xué)立法的要求。關(guān)于民主立法。2015年，國家能源局委托中國法學(xué)會(huì )能源法研究會(huì )組織專(zhuān)家對2008年版本進(jìn)行修改，形成修改稿。內部經(jīng)過(guò)多輪征求意見(jiàn)和論證后報送原國務(wù)院法制辦。

2017年至2020年，在原國務(wù)院法制辦、司法部的指導下，國家發(fā)展改革委、國家能源局組織成立了專(zhuān)家組和工作專(zhuān)班深入研究、反復論證、多次溝通，在國家發(fā)展改革委報送原國務(wù)院法制辦修改稿的基礎上，進(jìn)一步修改完善，形成了征求意見(jiàn)稿，向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。起草單位對意見(jiàn)進(jìn)行了梳理、研究、論證，形成新的送審稿，報送司法部。

此后，司法部又廣泛征求意見(jiàn)，由起草單位研究論證，形成新的送審稿。

在全國人大常委會(huì )審議階段，又多次征求意見(jiàn)。

因此，《能源法》是相關(guān)部門(mén)集合各方面意見(jiàn)并形成共識的成果。

實(shí)施前瞻：大大提升能源法律法規體系化水平

最后，胡律師對《能源法》的實(shí)施進(jìn)行了前瞻。

胡律師表示，《能源法》價(jià)值實(shí)現的基本邏輯是：《能源法》大大提升能源法律法規體系化水平，從而保障能源體制革命，實(shí)現能源轉型與能源安全。

《能源法》的重要功能是協(xié)調、統籌能源單行法律，發(fā)揮能源法律體系的總體法治效能?！赌茉捶ā窏l款的特征是，《能源法》直接權利義務(wù)型條款不多，大量條款規定了各級人民政府的法定責任，這些條款將通過(guò)執法檢查、專(zhuān)項監管、專(zhuān)項考核、政績(jì)考核等方式發(fā)揮實(shí)質(zhì)的效力?！赌茉捶ā窞橥晟颇茉捶芍贫润w系提供了總體綱領(lǐng)和立法依據。

《能源法》提供了總體綱領(lǐng)和立法依據?！赌茉捶ā返某雠_將引領(lǐng)、促進(jìn)相關(guān)單行法律、行政法規、規章的制訂和出臺。同時(shí)，由于能源單行法的立法滯后，《能源法》可以拾漏補缺，完善能源法律體系。

但胡律師也認為，歸根到底，《能源法》的實(shí)施仍需大量配套法律法規規章提供支持。在某些領(lǐng)域，沒(méi)有配套規定，《能源法》的條款將被架空?！赌茉捶ā返呐涮琢⒎ㄆ仍诿冀?。

胡律師最后認為，在《能源法》配套立法中涉及市場(chǎng)主體權利義務(wù)的具體規定，也應當貫徹比例原則，否則將給市場(chǎng)主體造成不合理負擔，影響能源法的整體實(shí)施效能。