建立煤炭產(chǎn)能儲備制度： 3億噸儲備量能否滿(mǎn)足調峰需求?

日前，煤炭產(chǎn)業(yè)迎來(lái)重磅新政策——國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立煤炭產(chǎn)能儲備制度的實(shí)施意見(jiàn)》，旨在通過(guò)制度創(chuàng )新和結構調整，增強煤炭供應的穩定性和靈活性，提升國家能源安全保障水平。

《實(shí)施意見(jiàn)》的發(fā)布，標志著(zhù)我國煤炭產(chǎn)能儲備制度的正式落地，對于創(chuàng )新煤炭產(chǎn)能管理機制，完善產(chǎn)能儲備政策，增強煤炭供給能力、保障我國能源安全具有重要的戰略意義。

Q1·

為何要建立煤炭產(chǎn)能儲備制度?

近年來(lái)，全煤行業(yè)統籌發(fā)展和安全，扎實(shí)推進(jìn)現代化產(chǎn)業(yè)體系建設，全力做好煤炭增產(chǎn)保供穩價(jià)工作，“十四五”以來(lái)全國每年新增煤炭產(chǎn)能6億噸左右，全國原煤產(chǎn)量在2021年、2022年分別躍上41億噸、45億噸臺階之后，2023年達到47.1億噸的歷史新高。

那么，在全國煤炭供給總量和質(zhì)量提升、能源兜底保障能力增強、煤炭市場(chǎng)供需基本平衡的態(tài)勢下，建立煤炭產(chǎn)能儲備制度有何深意?

“國家建立煤炭產(chǎn)能儲備制度是完全必要的。自古以來(lái)，國家在行使管理職能時(shí)，都非常重視儲存和儲備兩大手段。”中國物資儲運協(xié)會(huì )名譽(yù)會(huì )長(cháng)姜超峰指出，儲存用于日常供應，儲備則是應付突發(fā)事件的需要，包括戰爭、瘟疫、災害發(fā)生時(shí)的需求。比如歷代君王、政府為平抑物價(jià)，儲糧賑災，修建了不少糧倉。豐年時(shí)收購儲存，災年時(shí)糶糧賑災。

“煤炭也和糧食一樣，是必不可少的工業(yè)‘糧食’，而煤電則成為須臾不可缺少的能源”。姜超峰表示。

廈門(mén)大學(xué)中國能源政策研究院院長(cháng)林伯強表示，由于極端氣候的影響，使得煤炭?jì)r(jià)格的波動(dòng)可能會(huì )加劇;同時(shí)，煤炭?jì)r(jià)格還受油氣價(jià)格的影響。建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，既可以保障能源安全，也可以防止煤炭?jì)r(jià)格大幅度上漲。

中國能源研究會(huì )高級研究員?？撕橹赋?，自新中國建立以來(lái)，煤炭一直擔負著(zhù)保障國民經(jīng)濟快速健康發(fā)展的重大使命，煤炭作為我國主體能源的戰略地位和作用沒(méi)有改變。特別是改革開(kāi)放46年來(lái)，我國煤炭供應保障能力得到持續大幅度提升，2023年雖然煤炭在能源消費總量占比降至55.3%，但仍超過(guò)50%，居之半壁江山;尤其是煤電占全國總發(fā)電量的66%。因此，煤炭作為我國的主體能源，其“壓艙石”和“穩定器”作用是顯而易見(jiàn)的。

近年來(lái)，在我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢引領(lǐng)下，能源消費特別是煤炭消費呈現較快增長(cháng)局面，再加之極端天氣、控產(chǎn)能政策及國際能源形勢趨緊等因素的影響，在局部地區及個(gè)別時(shí)段曾一度產(chǎn)生煤炭供應偏緊及煤價(jià)猛漲的狀況。

未來(lái)一段時(shí)期，我國宏觀(guān)經(jīng)濟將繼續保持中高速發(fā)展，以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局加快形成，新型能源體系加快建設，能源需求保持穩定增長(cháng)，煤炭在我國能源安全穩定供應中的支撐兜底作用更加突出。

“為此，著(zhù)力建成一定規模的煤炭?jì)洚a(chǎn)能，可在發(fā)生突變情形下保持煤炭‘向上彈性生產(chǎn)’，提升煤炭供應靈活性，快速釋放儲備產(chǎn)能，平穩市場(chǎng)供求緊張局面，發(fā)揮煤炭在能源供應中的兜底保障作用。”?？撕橹赋?。

Q2·

3億噸儲備產(chǎn)能可否滿(mǎn)足需求?

事實(shí)上，針對我國“富煤、貧油、少氣”的資源特點(diǎn)，煤炭總量豐富和區域短缺并存、產(chǎn)銷(xiāo)分離、生態(tài)環(huán)境制約等問(wèn)題，國家早已籌劃建立煤炭?jì)潴w系。

據悉，早在2010年修訂《煤炭法》時(shí)，我國首次將“煤炭資源戰略?xún)渲贫?rdquo;列入其中。2011年，國家發(fā)改委、財政部下發(fā)《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》，明確中央政府委托煤炭、電力等企業(yè)在重要煤炭集散地、消費地和關(guān)鍵運輸樞紐等地建立國家煤炭應急儲備，由中央政府統一調用。

2021年4月，面對國內煤價(jià)飆升局面，國家發(fā)改委曾加急下發(fā)《關(guān)于做好2021年煤炭?jì)淠芰ㄔO工作的通知》，要求全國安排形成1.2億噸以上的政府可調度煤炭?jì)淠芰?。同時(shí)提出，通過(guò)政府可調度煤炭?jì)淠芰ㄔO，帶動(dòng)增加商業(yè)煤炭?jì)淠芰?，力爭?021年底在全國范圍內形成4億噸左右的商業(yè)煤炭?jì)淠芰?。嚴格落?shí)最低庫存制度，施行淡旺季差別化存煤標準。

今年全國兩會(huì )政府工作報告強調，強化能源資源安全保障，加大油氣、戰略性礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)力度。“加快構建大國儲備體系，加強重點(diǎn)儲備設施建設”。國家能源局前不久下發(fā)的《2024年能源工作指導意見(jiàn)》，要求“建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，加強煤炭運輸通道和產(chǎn)品儲備能力建設，提升煤炭供給體系彈性”。

此次《實(shí)施意見(jiàn)》提出，到2027年，初步建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，有序核準建設一批產(chǎn)能儲備煤礦項目，形成一定規模的可調度產(chǎn)能儲備;到2030年，力爭形成3億噸/年左右的可調度產(chǎn)能儲備。

至此，煤炭?jì)渲贫日?ldquo;靴子”終于落地。

一個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注：確定3億噸/年產(chǎn)能儲備量，有哪些考量因素?能否滿(mǎn)足煤炭調峰需求?

對此，?？撕檎J為，3億噸這個(gè)煤炭產(chǎn)能儲備數值的確定，是基于近幾年我國煤炭年生產(chǎn)量46億噸左右基數提出的，3億噸產(chǎn)能約占原煤年產(chǎn)總量的6%左右，即便到2030年使用3億噸產(chǎn)能也可調控市場(chǎng)供求狀態(tài)。同時(shí)，隨著(zhù)我國新能源快速發(fā)展將增大其市場(chǎng)能源供應量，而煤炭消費量的增速會(huì )隨之緩慢下行甚至出現下降趨勢，3億噸煤炭產(chǎn)能儲備作為調劑量，基本上可滿(mǎn)足我國煤炭市場(chǎng)調峰的需求。

3億噸煤炭?jì)洚a(chǎn)能如何確認和分布?《實(shí)施意見(jiàn)》明確，優(yōu)先支持山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應保障基地內的大型現代化露天煤礦或安全保障程度高的井工煤礦建設儲備產(chǎn)能。

近年來(lái)，我國煤炭產(chǎn)量向中西部地區快速集中，目前，晉陜蒙新四省(區)原煤產(chǎn)量占全國的比重超過(guò)80%，“疆煤外運”突破1億噸。而且山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應保障基地后備煤炭?jì)α看?、煤炭?jì)α抠x存地質(zhì)條件相對較好，未來(lái)新建煤礦大多數會(huì )布局在這些基地。

“所以，無(wú)論從煤炭產(chǎn)能占比高，還是煤炭后備儲量大、地質(zhì)條件好、新建煤礦數量多等因素上考慮，都應無(wú)可爭議地要優(yōu)先把3億噸煤炭產(chǎn)能儲備建設擺放在這些地區。”?？撕楸硎?。

Q3·

如何推進(jìn)煤炭產(chǎn)能儲備制度落實(shí)?

《實(shí)施意見(jiàn)》指出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，主動(dòng)適應煤炭供需形勢變化，形成穩定的產(chǎn)能儲備支持政策預期，積極引導具備條件的企業(yè)建設煤炭?jì)洚a(chǎn)能。在應急狀態(tài)下，堅決服從國家統一調度，快速釋放儲備產(chǎn)能，“確保產(chǎn)得出、調得快、用得上”。

那么，確?！秾?shí)施意見(jiàn)》有效落實(shí)，工作的著(zhù)力點(diǎn)在哪里?

在?？撕榭磥?lái)，落實(shí)好煤炭產(chǎn)能儲備制度，關(guān)鍵應抓好四個(gè)方面的工作：一是明確工作規則，包括編制產(chǎn)能儲備煤礦建設規劃、項目審核、辦理各項建設手續、做好項目建設竣工驗收，完善“平急轉換”工作機制。二是明確管理程序，包括明確產(chǎn)能儲備煤礦的申報條件、規范申報流程、確認工作程序，建立產(chǎn)能儲備煤礦投產(chǎn)后的啟用機制等。三是制定配套支持政策，包括給予產(chǎn)能儲備煤礦產(chǎn)能置換政策優(yōu)惠，優(yōu)化調整煤炭礦區總體規劃及規劃環(huán)評要求，實(shí)施煤炭新增產(chǎn)能指標單列。四是制定保障措施，國家能源局要會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強對全國煤炭產(chǎn)能儲備工作的綜合協(xié)調和督促指導，研究解決產(chǎn)能儲備煤礦建設生產(chǎn)過(guò)程中的重大問(wèn)題，確保產(chǎn)能儲備各項要求落實(shí)落地。

業(yè)內專(zhuān)家指出，煤礦產(chǎn)能儲備制度可以視為市場(chǎng)機制的一種補充。在市場(chǎng)供需循環(huán)不暢的情形下，通過(guò)政府手段撬動(dòng)市場(chǎng)重回正常水平。儲備制度作用的發(fā)揮需要堅持并強化市場(chǎng)化、法治化原則。

“在市場(chǎng)經(jīng)濟中也需要計劃來(lái)調節。市場(chǎng)與計劃的結合，才是完美的經(jīng)濟形態(tài)。煤炭產(chǎn)能儲備的目的是保障社會(huì )經(jīng)濟的均衡發(fā)展，實(shí)施方法上應給與儲備單位一定的利益讓渡，這充分體現了市場(chǎng)經(jīng)濟的基本原則。”姜超峰表示。

“做好煤炭產(chǎn)能儲備的同時(shí)，還要不斷進(jìn)行煤炭生產(chǎn)、交易、價(jià)格、運輸、儲存各個(gè)環(huán)節的調控和監督，供應鏈金融就是有效的調節手段。”姜超峰指出，金融功能介入之后，會(huì )大幅度減少資金拖欠、三角債的數量，供應商管理庫存也會(huì )順利實(shí)施。同時(shí)還要建設好運用好煤炭產(chǎn)銷(xiāo)大數據，較早發(fā)現煤炭市場(chǎng)的異動(dòng)，提前安排好供應和儲備產(chǎn)能的釋放。

林伯強強調，為保證只有真正需要時(shí)才能夠釋放煤炭?jì)洚a(chǎn)能，需要比較嚴格的監管，以防對煤炭市場(chǎng)造成較大沖擊，從而確保煤炭的供給裕度和彈性，更好發(fā)揮煤炭在能源供應中的兜底保障作用。