我國水電發(fā)展“十三五”規劃進(jìn)度滯后原因有哪些

2019年，電力發(fā)展“十三五”規劃已經(jīng)進(jìn)入了第四個(gè)年頭。按照我國水電發(fā)展“十三五”規劃的目標，即“全國新開(kāi)工常規水電和抽水蓄能電站各6000萬(wàn)千瓦左右，新增投產(chǎn)水電6000萬(wàn)千瓦，2020年水電總裝機容量達到3.8億千瓦，其中常規水電3.4億千瓦，抽水蓄能4000萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量1.25萬(wàn)億千瓦時(shí)”的要求， 我國水電發(fā)展“十三五”規劃時(shí)間和進(jìn)度都稍顯滯后。

水電發(fā)展“十三五”規劃執行情況

據統計，截至2018年底，我國水電裝機超過(guò)了3.5億千瓦（其中抽水蓄能裝機約3000萬(wàn)千瓦），發(fā)電量1.24萬(wàn)億千瓦時(shí)。對照我國水電發(fā)展“十三五”規劃的發(fā)展目標，2019年和2020年我國常規水電還應投產(chǎn)近2000萬(wàn)千瓦，抽水蓄能投產(chǎn)約1000萬(wàn)千瓦。這些目標經(jīng)過(guò)努力基本上都可以實(shí)現。然而，目前水電“十三五”規劃中，差距較大的是抽水蓄能。據統計，截至“十三五”中期（2018年6月底），我國新開(kāi)工常規水電2838萬(wàn)千瓦，占47.3%；新開(kāi)工抽水蓄能1795萬(wàn)千瓦，僅占規劃的29.9%。

眾所周知，五年規劃中的裝機增長(cháng)，往往都是已經(jīng)開(kāi)工在建的項目，所以，一般來(lái)說(shuō)如果沒(méi)有特殊情況出現，裝機的增長(cháng)還是比較容易實(shí)現的。但是，規劃中新開(kāi)工的項目，往往受行業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響更大一些。

我國水電開(kāi)發(fā)大幅度降速的原因分析

客觀(guān)地說(shuō)，近年來(lái)我國的水電開(kāi)發(fā)確實(shí)遭遇到一些新問(wèn)題。首先是由于我國電力產(chǎn)能過(guò)剩，造成電力消納困難加劇。在火電機組利用小時(shí)大幅度下降的同時(shí)，我國水電棄水、風(fēng)電棄風(fēng)、光電棄光的（三棄）現象都十分嚴重。其中，由于水電的棄水主要集中在我國的四川和云南兩個(gè)水電大省，所以當地的水電企業(yè)損失巨大，從而嚴重影響了水電企業(yè)開(kāi)發(fā)新項目的能力和積極性。例如，電網(wǎng)部門(mén)公布的數據，2017年四川調峰棄水電量140億千瓦時(shí)，云南調峰棄水電量為125億千瓦時(shí)。但事實(shí)上，這些棄水量?jì)H僅是從電網(wǎng)調度的角度統計的調峰棄水，而對于水電企業(yè)來(lái)說(shuō)，更能反映棄水實(shí)際的是裝機棄水。據中國水力發(fā)電工程學(xué)會(huì )統計，僅我國四川一個(gè)省2017年的裝機棄水損失已經(jīng)超過(guò)了550億元，比調峰棄水量足足高出400多億元。如此巨大的棄水損失對當地水電企業(yè)來(lái)說(shuō)，幾乎是難以承受的。例如，某流域公司“十三五”前后三年的經(jīng)營(yíng)利潤，已經(jīng)從最初的50億元、20億元，到最后降到接近于零。

其次，“十三五”期間我國已經(jīng)不再沿用以往新建水電站的一站一價(jià)“成本加成”核定的上網(wǎng)電價(jià)，而是統一采用地區的平均上網(wǎng)標桿電價(jià)。這種定價(jià)方式的改革雖然有利于調動(dòng)企業(yè)降低成本、提高效益的積極性，但也使得一些開(kāi)發(fā)難度大、建設成本高、但長(cháng)期效益好的水電項目的開(kāi)發(fā)變得更為困難。水電項目開(kāi)發(fā)建設的普遍特點(diǎn)就是初期的基本建設投資較大，但由于建成后沒(méi)有發(fā)電所需要的原料費用，所以，還貸期過(guò)后的效益將會(huì )非常好。然而，如果一定要在20～30年內完成項目的還貸，一些新建水電站的電價(jià)難免就要高一些。我國以往新建水電站的“成本加成”的電價(jià)政策，可以說(shuō)是一種克服水電開(kāi)發(fā)弊端的成功經(jīng)驗。

記得前幾年，國外的水電同行對我國水電的建設速度驚嘆不已，非常奇怪我國的水電投資怎么會(huì )如此之多。深入交流過(guò)后，才發(fā)現其實(shí)是當時(shí)我國新建水電的上網(wǎng)電價(jià)政策，對我國水電開(kāi)發(fā)起到了保駕護航的作用。通過(guò)這種政策讓我國的電網(wǎng)企業(yè)成為了水電開(kāi)發(fā)的電價(jià)“蓄水池”，新電站在還貸期的電價(jià)雖然較高，但完成還貸的老電站電價(jià)普遍非常低。所以，我國水電的平均上網(wǎng)電價(jià)還是要比火電約低0.1元/每千瓦時(shí)。目前我國的水電開(kāi)發(fā)由于沒(méi)有了電價(jià)的“蓄水池”，所以項目開(kāi)發(fā)的難度逐步加大和移民環(huán)保的成本不斷上升，這些各國水電在發(fā)展后期都必然遭遇到的問(wèn)題，幾乎已經(jīng)成為我國水電開(kāi)發(fā)企業(yè)難以逾越的障礙。

總之，從宏觀(guān)上看雖然電力行業(yè)的市場(chǎng)化改革，一定是有利于行業(yè)長(cháng)期發(fā)展的，但是對于水電開(kāi)發(fā)必須要想辦法解決好水電企業(yè)的短期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核與國家、社會(huì )的長(cháng)遠利益之間的矛盾。解決社會(huì )發(fā)展百年大計的問(wèn)題，通常不是某個(gè)具體企業(yè)力所能及的，而一定是政府的責任，一定要靠政府的規劃、政策。

根據我國水電發(fā)展“十三五”規劃目前的執行情況，有關(guān)研究機構建議，對我國“十三五”水電規劃暫不作調整，對此筆者非常贊同。盡管按照目前的現狀繼續發(fā)展下去，我國水電的“十三五”規劃目標肯定是難以完成的。但是為了體現我國“積極發(fā)展水電”的能源政策，促進(jìn)和保障我國的能源轉型，我們絕不應該鼓勵和縱容我國水電開(kāi)發(fā)的大幅度降速。

我國可再生能源發(fā)展太快了嗎

當前我國出現電力產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩的原因，并不一定是某些輿論所宣傳的水電（包括風(fēng)、光）發(fā)展得太多了、太快了，也很可能是我們對能源轉型的理解出現了偏差。過(guò)去，我們只認識到，只要大力發(fā)展可再生能源，就是在實(shí)施能源轉型。但是國際社會(huì )的共識（例如“蘇州共識”）告訴我們，能源轉型的核心要義，是主體（化石）能源的變更。主體能源怎么樣才能變更？當然一方面是要大力發(fā)展可再生能源，另一方面還必須要有化石能源的逐步減少和退出才能轉型?？陀^(guān)地說(shuō)，我國的能源轉型在這方面做得還不夠。迄今為止，在我國電力行業(yè)歷年發(fā)展最快、增加最多的產(chǎn)能，仍然是燃煤發(fā)電。盡管我國煤電發(fā)展的增速也在迅速的下降，但是由于我國煤電規模的基數非常大，截至目前我國能源結構的優(yōu)化還只是相對的。

當然，如果是為了保障國家的正常發(fā)展，即使是碳排放量有所增加也是必須的。不過(guò)，有點(diǎn)令人費解的是，同樣是在2017年，我國由于電力產(chǎn)能過(guò)剩導致的可再生能源“三棄”電量，已經(jīng)超過(guò)了千億千瓦時(shí)。對于我國嚴重的“三棄”，不少人認為是由于我國可再生能源的發(fā)展無(wú)序、增速過(guò)快，超過(guò)了市場(chǎng)的接受能力。但是，是不是也有可能是我國煤電發(fā)展的減速不及時(shí)、不到位，整個(gè)社會(huì )還缺乏煤電要逐步退出的意識所造成的呢？

在上述兩種看法中，目前占我國社會(huì )輿論主流的絕對是前者。在這種輿論的誤導下，我國的水電開(kāi)發(fā)大幅度減速，以及水電“十三五”規劃難以按期完成，是必然結果。但是，同時(shí)我們也必須注意到我國政府在國際社會(huì )上一再表示我國是“巴黎協(xié)定”最堅定的支持者。我們靠什么來(lái)落實(shí)“巴黎協(xié)定”的承諾呢？當然是大力發(fā)展包括水電在內的非化石能源。

我們的國際承諾與我國的能源轉型

這里需要說(shuō)明的是，在制定“十三五”規劃的時(shí)候，世界上還沒(méi)有確定“巴黎協(xié)定”。當時(shí)，我國“十三五”規劃的發(fā)展目標，是根據聯(lián)合國的2100年全球要實(shí)現凈零排放和我國政府的2020年和2030年的減排承諾而制定的。隨后，國際社會(huì )所通過(guò)的“巴黎協(xié)定”，實(shí)際上比聯(lián)合國的減排目標又有了大幅度的提高。“巴黎協(xié)定”要求世界各國在本世紀下半葉，就要實(shí)現凈零排放。也就是說(shuō)，即使我們完美地實(shí)現了“十三五”規劃的各項指標，我國的電力工業(yè)其實(shí)也只能滿(mǎn)足聯(lián)合國的減排目標要求，而與“巴黎協(xié)定”的要求還有相當大的差距。如果要實(shí)現“巴黎協(xié)定”的承諾，我們應該要超額完成我國“十三五”規劃中各項可再生能源的任務(wù)指標。否則，我國連實(shí)現聯(lián)合國的減排目標和2030年的減排承諾都成問(wèn)題，更不用說(shuō)什么“巴黎協(xié)定”了。

全球很多著(zhù)名能源研究機構都普遍認為，如果要實(shí)現聯(lián)合國的減排目標（2100年凈零排放），2050年各國的發(fā)電構成中可再生能源至少要占到85%；要想實(shí)現“巴黎協(xié)定”的目標，2050年的發(fā)電能源中，應該接近百分之百的使用可再生能源。各國到底能不能兌現“巴黎協(xié)定”的承諾，其實(shí)現在都可以用本國的電力發(fā)展規劃進(jìn)行檢驗。對照我國當前的電力行業(yè)發(fā)展現狀，不難發(fā)現，我國當前的電力發(fā)展和我國對國際社會(huì )的減排承諾是脫節的。筆者認為：這種局面不可能長(cháng)期的持續下去，隨著(zhù)時(shí)間的推移，必須要做出選擇。要么也像美國一樣，公開(kāi)宣布我國退出“巴黎協(xié)定”；要么就完善我國能源電力轉型中的短板，加快我國煤電去產(chǎn)能的步伐，同時(shí)，為了滿(mǎn)足社會(huì )發(fā)展的能源需求，更大力地發(fā)展我國的水電和各種非水可再生能源。

因此，在明知道完成我國水電“十三五”規劃難度很大的情況下，仍建議不調整規劃，而要求社會(huì )各界在剩下的兩年里努力克服當前水電開(kāi)發(fā)的障礙、加大水電開(kāi)發(fā)力度，絕對是與我國對“巴黎協(xié)定”承諾的堅定態(tài)度相一致的。作為水電工作者，我們十分清楚地知道，我國的資源稟賦完全可以支撐我國能源供給，在滿(mǎn)足社會(huì )發(fā)展需要的同時(shí)，實(shí)現滿(mǎn)足“巴黎協(xié)定”的成功轉型。

具體來(lái)說(shuō)，只要我們在繼續大力發(fā)展水電和各種非水可再生能源的同時(shí)，加快煤電去產(chǎn)能的步伐，我國在2050年的電力構成中85%，甚至100%來(lái)自可再生能源，都是有可能辦到的。設想一下，我們首先要求把社會(huì )用電需求的增量全部留給可再生能源，在此基礎上，再努力逐步減少目前化石能源所承擔的發(fā)電份額。如果做不到這一點(diǎn)，還有什么理由批評我國水電和可再生能源發(fā)展得過(guò)快呢？總之，站在這個(gè)高度上看，就會(huì )發(fā)現當前我國電力行業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題，絕不是可再生能源的發(fā)展無(wú)序和增長(cháng)過(guò)快，而是煤電的產(chǎn)能不僅不逐步退出，而且還要持續增長(cháng)。

新建水電站成本過(guò)高的問(wèn)題不難解決

目前我國水電發(fā)展的困境，除了市場(chǎng)問(wèn)題之外，還有開(kāi)發(fā)成本上升造成的新建電站電價(jià)過(guò)高的矛盾。通過(guò)前文分析，我們應該知道即使是我國西南地區的水電開(kāi)發(fā)項目成本急劇上升，也并非沒(méi)有市場(chǎng)競爭力。一般來(lái)說(shuō)，我國大中型水電站的實(shí)際生命周期都不會(huì )少于數百年。按照100年、200年計算，我國西南地區的水電哪一個(gè)會(huì )沒(méi)有市場(chǎng)競爭力？遺憾的是我們的社會(huì )不會(huì )容許具體企業(yè)按照百年進(jìn)行成本核算。所以，對于我國西南地區的水電來(lái)說(shuō)，缺少的其實(shí)并不是市場(chǎng)競爭力，而是一個(gè)國家層面的電價(jià)“蓄水池”。然而，相比我國實(shí)現“巴黎協(xié)定”的承諾，建立一個(gè)這樣的電價(jià)“蓄水池”難度并不大。

抽水蓄能建設滯后的原因是能源轉型遇阻

從目前的發(fā)展現狀來(lái)看，抽水蓄能開(kāi)工6000萬(wàn)千瓦的規劃目標，幾乎是無(wú)法實(shí)現了。為什么結果會(huì )是這樣，這其實(shí)是與我們“十三五”的煤電控制目標稍有突破緊密相連的。我國建設了太多的煤電廠(chǎng)，用大大低于設計標準的利用小時(shí)的代價(jià)，取代了抽水蓄能的電網(wǎng)調峰作用。這樣一來(lái)，專(zhuān)門(mén)用來(lái)給電網(wǎng)調峰的抽水蓄能，還怎么可能發(fā)展建設好？實(shí)際上，我國規劃的抽水蓄能之所以這樣多，目的是不僅要給大量的非水可再生能源調峰，而且還要給核電、煤電等適合連續發(fā)電的電源提供服務(wù)，提高核電、煤電的發(fā)電效率。但是，面對太多的煤電廠(chǎng)不斷投產(chǎn)的壓力，抽水蓄能的現實(shí)發(fā)展也只能為此讓路。

我們承認，世界各國在電力轉型、煤電退出的過(guò)程中讓即將退役的煤電廠(chǎng)通過(guò)適當的改造承擔一些調峰作用，不僅是普遍的，而且也是經(jīng)濟的、可行的。但是這樣做的前提，絕對應該是已經(jīng)開(kāi)啟了煤電去產(chǎn)能的步伐。而像我國這樣，在煤電至今仍然是發(fā)展最快、增加最多的產(chǎn)能品種的情況下，如果還大力提倡煤電機組進(jìn)行調峰，結果除了為那些無(wú)序發(fā)展的煤電披上合法的外衣之外，當然就是要取代抽水蓄能的作用、擠占抽水蓄能的市場(chǎng)空間、制約抽水蓄能電站的發(fā)展。

我國水電規劃中抽水蓄能建設的執行狀況，其實(shí)就是我國能源轉型艱難現狀的真實(shí)寫(xiě)照。如果能源轉型的力度不夠，控制不住無(wú)序發(fā)展的煤電，其結果一定就是抽水蓄能發(fā)展不起來(lái)。

結 語(yǔ)

總之，能否落實(shí)我國水電發(fā)展“十三五”規劃，意義非常重大。眾所周知，構建人類(lèi)命運共同體是黨的十九大提出來(lái)的重要目標。我們不能否認，目前全世界最重要、公認的人類(lèi)命運共體，就是人類(lèi)應對氣候變化的“巴黎協(xié)定”。當前，我國水電“十三五”規劃是否進(jìn)行調整，其實(shí)是構建人類(lèi)命運共同體和維護行業(yè)發(fā)展既得利益的一種博弈。幸運的是，水電和非水可再生能源的行業(yè)利益和構建人類(lèi)命運共同體是一致的。目前，我們之所以還要堅持“十三五”規劃的目標，堅持積極發(fā)展水電的信心，是因為我們相信，整個(gè)社會(huì )總有一天會(huì )發(fā)現，我國目前的國際承諾和能源電力行業(yè)的發(fā)展現實(shí)情況是矛盾的，而讓電力行業(yè)的發(fā)展與我們的對外承諾統一起來(lái)的這種巨變，隨時(shí)都可能到來(lái)。這種巨變，一定會(huì )要求我們更大力地加速我國水電和各種可再生能源的發(fā)展。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年02期，作者系中國水力發(fā)電工程學(xué)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)