中國光伏補貼激勵政策十年回眸

2019年，隨著(zhù)“十三五”逐漸進(jìn)入收官階段，光伏補貼退坡及平價(jià)上網(wǎng)等既定規劃也加速落地。作為光伏能源成長(cháng)不可或缺的“加速器”，補貼政策的歷史年輪值得回味……

在全球能源轉型的浪潮下，清潔能源被寄予厚望，特別是近年來(lái)沖勁十足的光伏產(chǎn)業(yè)。但技術(shù)實(shí)現的難度也決定了光伏等可再生能源在向普惠能源過(guò)渡的階段離不開(kāi)一定的扶持。

以全球光伏熱潮的起源地歐洲為例，2000左右，德國率先實(shí)施“上網(wǎng)電價(jià)”法，要求電網(wǎng)公司以40~50歐分/千瓦時(shí)的電價(jià)全額收購光伏電量，該政策的實(shí)施大大拉動(dòng)了德國國內光伏市場(chǎng)，連續多年安裝量居世界第一。繼德國之后，歐洲其他國家均開(kāi)始實(shí)施“上網(wǎng)電價(jià)”法。2007~2008年，歐洲光伏市場(chǎng)占據全球光伏市場(chǎng)的80%。

歐洲之外，美、日等各國的光伏產(chǎn)業(yè)起步均伴隨著(zhù)政府的激勵政策，或是一定的上網(wǎng)電價(jià)，或是固定補貼，或是凈計量、財稅優(yōu)惠等，均可統一稱(chēng)為補貼政策。

當然，我國光伏產(chǎn)業(yè)也不例外，自2006年1月1日起正式施行的《中華人民共和國可再生能源法》立規，電網(wǎng)公司應按合理的上網(wǎng)電價(jià)全額收購可再生能源電量，超出常規能源上網(wǎng)電價(jià)的部分，附加在銷(xiāo)售電價(jià)中分攤(后演變?yōu)榭稍偕茉措妰r(jià)附加)。

截至2018年底，我國光伏累計裝機達174GW。自2018年回溯至2008年，十年時(shí)間可謂我國光伏產(chǎn)業(yè)壯大及裝機飆升的“黃金十年”，在此，光伏補貼政策也大致歷經(jīng)了從核準電價(jià)到標桿上網(wǎng)電價(jià)及度電補貼的四個(gè)階段。

一、2008年：核準電價(jià)

2006年之前，我國光伏終端市場(chǎng)建設主要是由政府主導建設的示范性項目，包括“西藏無(wú)電縣建設”、“中國光伏工程”、“西藏阿里光電計劃”、“送電到鄉工程”以及“無(wú)電地區電力建設”等。

2007~2008年，國家發(fā)改委分批次核準了4個(gè)項目，其中上海兩個(gè)、寧夏和內蒙古各一個(gè)，核準電價(jià)為4元/千瓦時(shí)，這也是我國商業(yè)化光伏電站發(fā)展的開(kāi)端。

二、2009年：特許權競價(jià)和投資安裝補貼

時(shí)間行至2009年，這一年也是更多業(yè)內外人士所熟知的中國光伏電站市場(chǎng)的開(kāi)端時(shí)間。為解困中國光伏產(chǎn)業(yè)在2008年金融危機下的產(chǎn)品積壓困局，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規?；l(fā)展，2009年政府部門(mén)先后開(kāi)展了特許權招標、太陽(yáng)能光伏建筑示范項目、金太陽(yáng)工程等，并相應配套了足夠誘惑力的財政激勵政策，擴大國內光伏終端市場(chǎng)。

特許權招標競價(jià)：主要面向大型地面光伏電站。2009年和2010年國家能源局組織實(shí)施了兩批光伏電站特許權項目招標，中標方式為上網(wǎng)電價(jià)低者中標。2009年第一批次一個(gè)項目，即敦煌10MW光伏電站，最終中標電價(jià)為1.09元/千瓦時(shí);2010年第二批特許權招標項目，13個(gè)項目總規模280MW，中標電價(jià)0.7288~0.9907元/千瓦時(shí)。

太陽(yáng)能光電建筑示范：2019年3月，財政部印發(fā)《太陽(yáng)能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》的通知，補助資金使用范圍主要面向城市光電建筑一體化應用、農村及偏遠地區建筑光電利用等。2009年補貼標準為建材型、構件型項目不超過(guò)20元/瓦，與屋頂、墻面結合安裝型項目不超過(guò)15元/瓦。2010年分別降至17元/瓦、13元/瓦;2012年為降至9元/瓦、7.5元/瓦。

不過(guò)，由于政策漏洞、監督缺位以及與之后金太陽(yáng)工程的重合，市場(chǎng)上出現了大量的騙補行為。2015年財政部下發(fā)通知，要求取消部分示范項目資格并追回補貼資金。

金太陽(yáng)工程：2009年7月，財政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》，計劃在2~3年內，采取財政補助方式支持不低于500MW的光伏發(fā)電示范項目。而具體的補助范圍和金額也在接下來(lái)的2009~2012年進(jìn)行了逐年調整，見(jiàn)下表：

不可否認，金太陽(yáng)示范工程對促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規模發(fā)展發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。然而，由于采取事前補貼方式，騙補、以次充好等消息不絕于耳。最終，2013年政府部門(mén)下發(fā)通知金天陽(yáng)示范工程不再進(jìn)行新增申請審批。至此，轟轟烈烈的金太陽(yáng)工程正式退出中國光伏的歷史舞臺。

三、2011年：光伏標桿上網(wǎng)電價(jià)

2010年兩批特許權招標項目之后，業(yè)內積極呼吁光伏標桿上網(wǎng)政策的出臺。2011年8月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，正式刻下了國內光伏標桿電價(jià)的里程碑。

◆2011年7月1日以前核準建設、2011年12月31日建成投產(chǎn)、尚未核定價(jià)格的光伏發(fā)電項目，上網(wǎng)電價(jià)統一核定為每千瓦時(shí)1.15元;

◆2011年7月1日及以后核準，以及2011年7月1日之前核準但截至2011年12月31日仍未建成投產(chǎn)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電項目，除西藏仍執行每千瓦時(shí)1.15元外，其余上網(wǎng)電價(jià)均按每千瓦時(shí)1元執行。

四、2013年~2018年：三類(lèi)資源區標桿上網(wǎng)電價(jià)和分布式度電補貼

2009~2011年，在一系列利好政策激勵下，國內光伏終端市場(chǎng)終于開(kāi)啟了進(jìn)階通道，短短三年時(shí)間年新增裝機翻了17倍之多，光伏也成為全國各地創(chuàng )收與造富的熱門(mén)產(chǎn)業(yè)。然而，起步階段的內需市場(chǎng)自然無(wú)法一時(shí)消納彼時(shí)巨大的產(chǎn)能，“兩頭在外”的尷尬窘境依舊延續。資料顯示，當時(shí)高純度多晶硅嚴重依賴(lài)國外進(jìn)口，而國產(chǎn)光伏電池和組件96%需出口至國外市場(chǎng)。

最終走勢令業(yè)內人士銘記至今，2011年11月9日，美國舉起“雙反”大棒，針對中國光伏產(chǎn)品的“雙反”正式進(jìn)入立案程序。2012年10月10日，美國商務(wù)部作出反傾銷(xiāo)、反補貼終裁，征收14.78%至15.97%的反補貼稅和18.32%至249.96%的反傾銷(xiāo)稅。雪上加霜的是，彼時(shí)占據中國光伏產(chǎn)品出口份額70%的歐盟市場(chǎng)仿效跟進(jìn)，于2012年第四季度，對中國光伏產(chǎn)品啟動(dòng)“雙反”調查。曾經(jīng)的爆款產(chǎn)業(yè)走在了“最危險的邊緣”。

破解危機，國內內需市場(chǎng)“大躍進(jìn)”迫在眉睫。2012年底國務(wù)院下發(fā)五條措施，從產(chǎn)業(yè)結構調整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序、應用市場(chǎng)、支持政策、市場(chǎng)機制多方面扶植光伏業(yè)發(fā)展。2013年8月，作為“國五條”的細化配套政策，《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》正式下發(fā)，實(shí)行三類(lèi)資源區光伏上網(wǎng)電價(jià)及分布式光伏度電補貼，由此正式催生了我國光伏應用市場(chǎng)的“黃金時(shí)代”。

2015年底，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)標桿電價(jià)政策的通知》指出，實(shí)行風(fēng)電、光伏上網(wǎng)標桿電價(jià)隨發(fā)展規模逐步降低的價(jià)格政策。截至2018年，三類(lèi)資源區光伏標桿上網(wǎng)電價(jià)共下調了四次，詳見(jiàn)下表：

眼下，2019年度光伏上網(wǎng)電價(jià)及補貼政策即將下發(fā)，在繼續下調的主旋律下，無(wú)補貼平價(jià)上網(wǎng)項目進(jìn)入實(shí)施階段，補貼退出機制已然“開(kāi)閘”。褪去補貼“護身符”，直面傳統能源競爭的光伏電力市場(chǎng)未來(lái)更值得期待。