韓文科：可再生能源激勵政策的轉型問(wèn)題

編者按：2018年8月9～10日，以“分布式能源新時(shí)代•變革 創(chuàng )新 融合”為主題的“2018(第十四屆)中國分布式能源國際論壇”在武漢召開(kāi)，本次會(huì )議由中國能源研究會(huì )分布式能源專(zhuān)業(yè)委員會(huì )、中國能源網(wǎng)研究中心共同主辦。會(huì )上，國家發(fā)展和改革委員會(huì )能源研究所原所長(cháng)、研究員韓文科發(fā)表題為《可再生能源激勵政策的轉型問(wèn)題》的演講。

韓文科(主持人)：大家好!我首先介紹一下政府補貼政策以及“5•31”新政。大家對光伏比較關(guān)注的可能是做光伏。我先作個(gè)發(fā)言，還有幾位同志發(fā)言我主持一下，大家發(fā)言完了以后在座有什么問(wèn)題可以互動(dòng)一下。

第一部分，可再生能源激勵政策的趨勢。我們把現在鼓勵可再生能源發(fā)展的政策叫做激勵政策?！犊稍偕茉捶ā穼?shí)施以來(lái)，建成了可再生能源的基本框架。制定的過(guò)程中是要靠政府來(lái)驅動(dòng)。激勵戰略可以理解為，實(shí)行可再生能源發(fā)電固定電價(jià)政策。固定電價(jià)政策在形成的過(guò)程中，國家能源局開(kāi)展了大量光伏競標的項目，國家建立了可再生能源基金，擴大了規模。還有對可再生能源實(shí)行了稅收政策優(yōu)惠，增值稅、所得稅的優(yōu)惠。還有信貸優(yōu)惠以及提供專(zhuān)項的財政補貼支持。

從固定電價(jià)來(lái)講，包括光伏發(fā)電、垃圾發(fā)電、陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電等。近幾年成本下降比較快，固定電價(jià)調得比較快，有一些國家放棄了固定電價(jià)，尤其“5•31”新政，隔了五個(gè)月就調一次。陸上風(fēng)電也在不斷降低，風(fēng)電基本上跟燃煤電價(jià)都差不多了。當然海上風(fēng)電比陸上風(fēng)電要貴一些。垃圾發(fā)電的電價(jià)也要高一些。垃圾發(fā)電量相對比較少。

可再生能源發(fā)展基金的過(guò)去，主要是解決補貼的問(wèn)題，在制定《可再生能源法》的時(shí)候，中央政府要征訂一個(gè)規劃，要制定政策，要拿出補貼，在全民電價(jià)去攤銷(xiāo)，所有用電的人來(lái)分攤。后來(lái)執行的過(guò)程，你給我攤不合適。就用煤電來(lái)征收，征收的標準從2016年開(kāi)始調到1分9。征附加的，這是中國創(chuàng )造的，沒(méi)錢(qián)從電價(jià)里面來(lái)征收?，F在征收以后面臨的問(wèn)題就是資金不足、持續比較復雜、補貼發(fā)放延遲?；鸩蛔?，這個(gè)缺口有多大?2016年根據國家能源局局長(cháng)說(shuō)是550億元，今年財政部和能源局的官員認為是1000億的缺口。這是基本的情況。

從國際上來(lái)講，可再生能源激勵政策實(shí)施是一種國際趨勢。固定電價(jià)最早我們也是學(xué)歐洲學(xué)德國這些國家，他們認為固定電價(jià)比較好，給企業(yè)一個(gè)預期，企業(yè)可以降低成本，強化管理。但是后來(lái)歐洲不斷地進(jìn)行博弈，固定電價(jià)降成本快速降低以后，盈利水平就會(huì )越來(lái)越高，就把可再生能源往競爭的路上去推?，F在可再生能源激勵政策轉型，補貼政策在退出，這也是一個(gè)普遍性的趨勢。

下面講一下光伏新政和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“5•31”新政出臺的背景，政府的說(shuō)法就是這兩年的光伏累計達到1.3億了，棄光的問(wèn)題、補貼需求擴大。能源局也解釋了，這個(gè)政策出臺比較倉促，我也組織了有關(guān)方面對這個(gè)進(jìn)行了研究，不是倉促出臺的。能源局依靠為其做規劃的部門(mén)做了一些測算，政策出臺的基礎沒(méi)有做很好的研究。能源局也不是不為這個(gè)可再生能源賣(mài)力氣，能源局也做了很多努力，但是按我的觀(guān)點(diǎn)這些努力的可能效果比較差，沒(méi)有達到很好的效果。能源局一直在努力解決配合制，這個(gè)配合制是國家可再生能源中心在2008年、2009年就開(kāi)始研究出來(lái)的政策，它是一項儲備政策，能源局在積極推動(dòng)落實(shí)。國內的投資者對這個(gè)特別靈敏，但是目前沒(méi)有辦法實(shí)行，為什么沒(méi)有辦法落地?就跟碳稅一樣，沒(méi)有辦法，和現行的體制有重疊。為什么會(huì )有重疊?我們可以看看，“5•31”政策出臺國家的宏觀(guān)政策在做什么，在這個(gè)出臺以后，今年兩會(huì )進(jìn)一步提出了降低電價(jià)，降價(jià)的力度很大，一般工商業(yè)的降價(jià)要降10%，根據測算是要降800億，現在基本把600億降了。降電價(jià)靠壓縮電網(wǎng)收費、電費附加、定向優(yōu)惠空間。為什么要降電價(jià)?供給側改革的政策就是要降成本。我們要搞配合制，如果要解決補貼的問(wèn)題要有人出錢(qián)，光伏以外的這些企業(yè)要出錢(qián)，和降成本是背道而馳的，所以這個(gè)政策就沒(méi)有辦法來(lái)落地。碳稅為什么沒(méi)有辦法落地?稅收是一個(gè)總體的，收了這個(gè)稅就要減那個(gè)稅。還有一個(gè)是財政因素的影響，“5•31”財稅政策的改革步伐加快，地方的負擔暴露得越來(lái)越多，國家為了控制大的金融風(fēng)險點(diǎn)，有一些企業(yè)是大而不能倒，有問(wèn)題要救，財政的負擔是很沉重的，減少了收費等等。財政的預期，再增加補貼的資金也比較困難。

另外一個(gè)，從產(chǎn)業(yè)政策上來(lái)講，產(chǎn)業(yè)競爭性的政策在抬頭，相關(guān)產(chǎn)業(yè)盈利不理想，現在好多做政策分析的也在分析好多上市企業(yè)，看它的實(shí)際盈利水平，這是為什么呢?去杠桿去到現在以后好多東西終于露出水面了，為什么杠桿率很高呢?好多企業(yè)創(chuàng )造不出來(lái)盈利的現金流，或者創(chuàng )造能力比較弱，投的越多盈利水平越差。所以這些弊端追根溯源，主流的看法就認為是競爭性的政策不夠。在這樣的新政下，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨什么樣的挑戰?對國家可再生能源，尤其是光伏行業(yè)要研究平價(jià)上網(wǎng)的政策。第一個(gè)是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀(guān)政策環(huán)境在能源生產(chǎn)和消費革命背景下，結合供給側結構性改革等宏觀(guān)政策，完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，把這個(gè)產(chǎn)業(yè)規模做得越來(lái)越多，產(chǎn)業(yè)的集中度等各種指標都要很先進(jìn)。所以就不能越做越小，這和預期是不一樣的。我的看法不完全是這樣，化石能源，尤其是煤電，還有一些其他的發(fā)電要讓空間給可再生能源，這樣可再生能源才能做大。所以從宏觀(guān)政策講要做很多的調整。第二個(gè)，要完善光伏平價(jià)上網(wǎng)的政策。平價(jià)上網(wǎng)就是要形成新的一套激勵政策，包括土地的優(yōu)惠，一些其他的鼓勵這些。當然，過(guò)渡期也要給一些適當的補貼，所以使產(chǎn)業(yè)比較平穩地進(jìn)行轉型。第三個(gè)，“一帶一路”和光伏產(chǎn)業(yè)走出去。第四個(gè)，光伏產(chǎn)業(yè)的政企、行業(yè)自律和市場(chǎng)文化建設。產(chǎn)業(yè)的競爭性政策，光伏企業(yè)要研究產(chǎn)業(yè)的政策，要形成一些高端的智庫，避免像“5• 31”一樣，能源局征求了一些少數人的意見(jiàn)，要有一些完整的意見(jiàn)出來(lái)就會(huì )影響他們的決策。最近國際上核電行業(yè)發(fā)布全球核電的報告數據顯示，在過(guò)去10年世界上的核電發(fā)電量比光伏和太陽(yáng)能的發(fā)電量小了很多。所以他們認為太陽(yáng)能和風(fēng)能和光伏的風(fēng)頭搶走了，會(huì )影響好多國家的政策。另外要形成思考文化，要和民眾、地方形成良性的互動(dòng)，避免政策大起大落，避免行業(yè)形成我們看不到的東西。

我就簡(jiǎn)單給大家講講這些，謝謝大家，有什么不對的請大家批評指正。