成品油價(jià)格形成機制及其背后考量

石油是重要的戰略資源，對國家經(jīng)濟發(fā)展和能源安全戰略地位有巨大的影響。黨的十八大以來(lái)，我國積極推進(jìn)成品油價(jià)格市場(chǎng)化改革，顯著(zhù)提高了成品油價(jià)格市場(chǎng)化程度。2016年1月，國家出臺了新的成品油價(jià)格管理辦法，對成品油價(jià)格形成機制進(jìn)行了調整。本文通過(guò)對新的成品油價(jià)格機制進(jìn)行分析，提出了進(jìn)一步改革的方向和建議，以期更好地穩定我國石油市場(chǎng)、保障國家能源安全。

一、我國成品油價(jià)格機制形成的改革進(jìn)程

我國成品油價(jià)格機制改革走的是一條逐步市場(chǎng)化的發(fā)展道路。為了建立并完善石油行業(yè)定價(jià)市場(chǎng)化體系，自1998年我國對石油流通體制進(jìn)行改革開(kāi)始，國家出臺了一系列針對成品油價(jià)格機制的改革政策?？傮w上看，我國成品油價(jià)格機制的改革歷程可以分為三個(gè)階段。

第一階段是形成與國際成品油市場(chǎng)“掛鉤聯(lián)動(dòng)”的政府指導中準價(jià)格。1998年之前的定價(jià)機制為計劃經(jīng)濟管理體制下的政府制定價(jià)格模式，由政府制定成品油的出廠(chǎng)價(jià)格、批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格。1998年我國出臺《原油、成品油價(jià)格改革方案》，政府不再對成品油的零售價(jià)制定固定價(jià)格，而是實(shí)行政府指導價(jià)格機制，即政府以進(jìn)口到岸完稅后的成本為基礎，加上合理的流通費用。石油公司可以依據政府指導價(jià)格制定成品油零售價(jià)格，零售價(jià)格在政府指導價(jià)格的基礎上上下浮動(dòng)5%。2000年政府繼續對成品油價(jià)格形成體制進(jìn)行改革，新的價(jià)格與國際成品油市場(chǎng)形成“掛鉤聯(lián)動(dòng)”機制，即國內的成品油價(jià)格跟隨國際價(jià)格的變動(dòng)而進(jìn)行調整。最初國內成品油價(jià)格是參照新加坡成品油價(jià)格。之后，擴大參照范圍，由新加坡延伸到紐約和鹿特丹，國際接軌程度進(jìn)一步加強。

第二階段是政府根據國際原油價(jià)格制定最高限價(jià)。這一階段的價(jià)格形成機制改革主要有三個(gè)節點(diǎn)：2006年，我國開(kāi)始實(shí)施國內成品油價(jià)格與國際原油價(jià)格間接聯(lián)動(dòng)機制；2008年，我國實(shí)行成品油政府指導最高限價(jià)機制，即以國際原油市場(chǎng)中米塔斯、布倫特和迪拜的油價(jià)為基礎，加上煉油成本等相關(guān)費用，確定政府指導下的最高限價(jià)；2009年國家進(jìn)一步調整成品油價(jià)格體制，規定國內成品油最高限價(jià)將在國際原油移動(dòng)均價(jià)連續22個(gè)工作日變化幅度超過(guò)4%的條件下進(jìn)行調整。

第三階段是修訂和完善成品油價(jià)格形成機制的掛靠油種、調價(jià)標準和調價(jià)周期。在2009年出臺的《石油價(jià)格管理辦法（試行）》的基礎上，對成品油價(jià)格形成機制的掛靠油種進(jìn)行了調整，增加了更加具有代表性和公眾性的WT原油，同時(shí)將調價(jià)周期縮短為10天，并取消了超過(guò)4%才進(jìn)行調價(jià)的限制。這次價(jià)格機制改革，力度之大超過(guò)歷史上任何一次改革，而且實(shí)現了常態(tài)化的價(jià)格調整，社會(huì )基本上已經(jīng)適應，與實(shí)現成品油價(jià)格完全市場(chǎng)化目標市場(chǎng)大大接近，為未來(lái)實(shí)現價(jià)格徹底放開(kāi)奠定了良好基礎。

二、新成品油價(jià)格形成機制及其背后考量

2016年1月，為進(jìn)一步推進(jìn)石油價(jià)格的市場(chǎng)化改革，國家發(fā)改委出臺了新的《石油價(jià)格管理辦法》，修改和完善了成品油價(jià)格機制，其主要內容包括以下幾點(diǎn)。

首先，我國的成品油價(jià)格調控中設定價(jià)格下限，下限水平為40美元/桶；針對油價(jià)調控的風(fēng)險，特別設立準備金制度。這個(gè)規定意味著(zhù)當國際市場(chǎng)原油價(jià)格低于40美元/桶時(shí)，國內不再對成品油價(jià)格進(jìn)行下調，而是維持其原來(lái)的價(jià)格水平，其應調未調的部分將被納入調控風(fēng)險準備金中。這一準備金存儲在專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)中，當需要使用時(shí)要經(jīng)國家批準。而其用途主要是保障能源供應安全、提高油品標準以及降低碳排放等。

其次，液化石油氣的出廠(chǎng)價(jià)格放開(kāi)，完全可以由買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商決定，形成更具市場(chǎng)化的出廠(chǎng)價(jià)格。此外，成品油調價(jià)方式也更加靈活，國家發(fā)改委改變了原有的管理方式，不再印發(fā)相應的價(jià)格調整通知，而僅僅發(fā)布關(guān)于價(jià)格調整的信息。

（一）新成品油價(jià)格形成機制的政府考量，契合經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)

從國家經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)看，未來(lái)國民經(jīng)濟發(fā)展方式必須改變，經(jīng)濟結構必須調整。其中，能源消費規?？刂坪湍茉唇Y構調整，是未來(lái)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要特征，也是經(jīng)濟增長(cháng)方式發(fā)生根本性改變的關(guān)鍵。而當前持續低迷的國際油價(jià)不利于能源結構調整和替代能源開(kāi)發(fā)，進(jìn)而影響國家能源戰略和政策的實(shí)施。

1.低油價(jià)不利于非化石能源發(fā)展。積極提高非化石能源在能源生產(chǎn)和消費結構中的比重，是全球能源發(fā)展的方向，也是我國一項長(cháng)期堅持的能源政策。受制于長(cháng)期低迷的成品油價(jià)格，我國其他非化石能源的競爭力逐步下降，這樣既會(huì )影響到消費者的市場(chǎng)選擇，也會(huì )推動(dòng)能源企業(yè)選擇成本更低的燃料，不利于非化石能源的長(cháng)期發(fā)展。

2.低油價(jià)不利于非常規油氣資源的勘探和開(kāi)發(fā)，尤其是頁(yè)巖氣和煤層氣資源的開(kāi)采?！赌茉磻鹇孕袆?dòng)計劃（2014-2020）》提出，未來(lái)幾年內要重點(diǎn)突破頁(yè)巖氣和煤層氣開(kāi)發(fā)。受油價(jià)低迷影響，當前我國頁(yè)巖氣發(fā)展出現了一些問(wèn)題，如2015年國際石油公司紛紛退出中國頁(yè)巖氣市場(chǎng)，頁(yè)巖氣第三輪探礦權招標工作一再推遲；煤層氣開(kāi)發(fā)也受到了低油價(jià)的影響，財政部將“十三五”期間我國煤層氣開(kāi)采利用的財政補貼提高到0.3元/立方米，其中部分原因也是考慮到煤層氣與其他能源競爭的經(jīng)濟性問(wèn)題。

3.低油價(jià)不利于環(huán)境治理和生態(tài)補償。我國在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中形成了一批污染嚴重、能耗較高、產(chǎn)能較低的企業(yè)。2015年以來(lái)，國家積極推進(jìn)供給側改革，試圖化解產(chǎn)能過(guò)剩，推動(dòng)這些高污染、高耗能、高排放企業(yè)的改造、兼并與重組，建設生態(tài)文明。然而，過(guò)低的成品油價(jià)格卻降低了類(lèi)似企業(yè)的生產(chǎn)成本，為“三高”產(chǎn)業(yè)繼續存活提供了市場(chǎng)機遇，不利于環(huán)境和生態(tài)治理。

綜合考慮到上述因素，國家提出新的成品油價(jià)格機制，對成品油價(jià)進(jìn)行適度調控就顯得非常必要。

（二）新成品油價(jià)格形成機制的政府考量，有利于保障國家能源安全

從長(cháng)期來(lái)看，過(guò)低的成品油價(jià)會(huì )影響國內油氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)，導致國內原油產(chǎn)能萎縮，削弱我國石油自給能力，最終威脅到國家能源安全。隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，國內石油化工產(chǎn)品消費激增，原油進(jìn)口量逐年上升。2015年，我國原油進(jìn)口量達到33550萬(wàn)噸，較2014年上漲8.8%，原油進(jìn)口依存度首次超過(guò)60%。減少對進(jìn)口石油的過(guò)度依賴(lài)、維持國內原油供給能力、保障年生產(chǎn)原油二億噸，這是國家基本能源政策。首先，適當的國內產(chǎn)量保障可以提升我國在全球石油市場(chǎng)中的地位，在我國應對國際油價(jià)上漲時(shí)起到一定的調節、緩沖作用；其次，充足的國內產(chǎn)能可以使我國在與石油生產(chǎn)國談判時(shí)，擁有更多的談判籌碼，在引進(jìn)國外油氣資源時(shí)，有更大的主動(dòng)權；最后，當遇到不可抗因素導致進(jìn)口油氣渠道中斷時(shí)，國內產(chǎn)能可以在一定程度上保證國內油氣的持續供應。然而，國內成品油價(jià)格持續處于較低水平，這會(huì )導致油氣企業(yè)大幅虧損，影響石油產(chǎn)量。例如，2016年2月中石化勝利油田首次關(guān)閉4個(gè)油田。國家發(fā)改委及時(shí)出臺新的成品油價(jià)格機制，其目的之一就在于避免國內石油企業(yè)進(jìn)一步大幅度虧損，維持國內油氣產(chǎn)業(yè)健康、穩定和可持續發(fā)展，保證國內原油產(chǎn)能，保障國家能源安全。

（三）新成品油價(jià)格形成機制的政府考量，符合中國油氣企業(yè)實(shí)際

從油氣企業(yè)現實(shí)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)看，國內原油生產(chǎn)成本已經(jīng)高于油價(jià)，企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力受到了極大地壓抑，企業(yè)銷(xiāo)售收入和利潤大幅下滑。2015年1-9月，中石化、中石油、中海油銷(xiāo)售收入同比分別下降25.62%、27.36%、33.43%；受油價(jià)持續低迷的影響，去年第4季度三大石油公司業(yè)績(jì)也并無(wú)明顯起色。因此，國家采取適度調控政策符合中國油氣企業(yè)的實(shí)際。

過(guò)低的成品油價(jià)影響油氣企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。為應對企業(yè)虧損，國有石油公司采取的重要手段就是削減投資，尤其是勘探開(kāi)發(fā)投資。有專(zhuān)家預計，2016年我國國內石油勘探和開(kāi)發(fā)投資將下滑20%左右。然而，勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)是石油公司實(shí)現儲量和產(chǎn)量增長(cháng)的基本來(lái)源，是保障石油公司可持續發(fā)展的基礎。如果國有石油公司采取過(guò)度關(guān)停生產(chǎn)井措施，那么將來(lái)一旦油價(jià)回升，恢復原有生產(chǎn)將面臨更高的成本代價(jià)。過(guò)低的油價(jià)不利于企業(yè)維持正常生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由此可能帶來(lái)更大的經(jīng)濟損失。

同樣，過(guò)低的成品油價(jià)格會(huì )影響油氣企業(yè)的煉化產(chǎn)能。受?chē)H原油價(jià)格和國內成品油價(jià)格持續低迷影響，煉化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益增速放緩。根據國家統計局數據，2015年中國煉化產(chǎn)業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入為11.8萬(wàn)億元，與2014年相比降低3.89%；煉油業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入同比下降16.3%，降幅過(guò)大；煉化產(chǎn)業(yè)利潤總額減少，出現兩年來(lái)的首次下降。隨著(zhù)成品油價(jià)格的持續低迷，國內煉油企業(yè)會(huì )采取措施減少煉油產(chǎn)能，盡量減少煉油損失，而這有可能影響國內汽、柴油的供給，影響國家能源安全。

三、成品油價(jià)格形成機制進(jìn)一步改革的建議

（一）改革有利條件

1.多元化市場(chǎng)競爭格局基本建立。在煉油領(lǐng)域、零售領(lǐng)域、批發(fā)領(lǐng)域和倉儲領(lǐng)域，市場(chǎng)主體多元化的局面基本形成；2015年進(jìn)行的新疆石油天然氣勘查區塊招標工作也意味著(zhù)國家正逐步放開(kāi)上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。其他國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)擁有越來(lái)越多的渠道獲得成品油油源，從而有利于推動(dòng)成品油定價(jià)體制市場(chǎng)化改革。

2.原油進(jìn)口權與原油進(jìn)口使用權的放開(kāi)。2015年2月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，允許符合條件的地方煉油廠(chǎng)在一定前提下使用進(jìn)口原油。2015年7月，商務(wù)部下達了《關(guān)于原油加工企業(yè)申請非國營(yíng)貿易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》，規定了一定的前提條件，如果原油加工企業(yè)通過(guò)審核確認符合條件，可取得資格進(jìn)口原油。具體來(lái)看，如果某個(gè)企業(yè)獲得了進(jìn)口原油使用權，可以由商務(wù)部向其頒發(fā)使用配額，企業(yè)可以委托那些擁有進(jìn)口權的企業(yè)在這一配額范圍內為其代購原油。這意味著(zhù)進(jìn)口原油使用權的適度放開(kāi)。以往油氣產(chǎn)業(yè)改革面臨著(zhù)巨大的阻力，因為產(chǎn)業(yè)鏈上游存在著(zhù)高度壟斷性。其中，體現在原油進(jìn)口使用權方面的壟斷性，導致油氣市場(chǎng)中不同企業(yè)之間無(wú)法公平競爭，降低了市場(chǎng)化程度。相較于大的國有石油公司，民營(yíng)企業(yè)難以獲得原油進(jìn)口使用權，這無(wú)疑為我國成品油價(jià)格市場(chǎng)化造成了困難。煉化企業(yè)一直亟需解決油源問(wèn)題，因為在原油進(jìn)口使用權放開(kāi)前，煉廠(chǎng)的油源只能是那些有特許權的石油企業(yè)掌握，煉化在供應穩定性、價(jià)格合理性方面都非常被動(dòng)。因此，進(jìn)口原油使用權的放開(kāi)無(wú)疑對煉化企業(yè)是極大的利好消息。原油進(jìn)口權的放開(kāi)有利于促進(jìn)能源市場(chǎng)化程度加深，有利于形成以國有企業(yè)為主、民營(yíng)企業(yè)為輔的多元化主體的能源市場(chǎng)，也有利于保障國家原油供應安全和改善我國的能源結構。

（二）改革方向

目前，我國成品油價(jià)格改革已經(jīng)進(jìn)入到攻堅階段。在“十三五”期間，我國成品油價(jià)格機制改革的基本方向是：徹底放開(kāi)石油價(jià)格管制，實(shí)現成品油價(jià)格完全市場(chǎng)化，使國內成品油價(jià)格既能反映國際原油市場(chǎng)價(jià)格變化，又能反映國內市場(chǎng)和生產(chǎn)成本情況以及社會(huì )適應能力。這一方向也符合中共中央國務(wù)院在2015年10月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機制改革的若干意見(jiàn)》中有關(guān)推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化的整體思路。

（三）改革建議

我國應當抓住當前油價(jià)低迷的有利時(shí)機，強化市場(chǎng)競爭關(guān)系，擇機完全放開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格。在短期內可以選擇油源充足、競爭激烈、市場(chǎng)化程度較高的沿海地區作為試點(diǎn)，積累一定經(jīng)驗后擇機在全國范圍內全面放開(kāi)成品油價(jià)格。具體的改革建議如下：

1.積極推進(jìn)石油全產(chǎn)業(yè)鏈改革。要進(jìn)一步調整油氣礦權管理體制，適度放開(kāi)油氣勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，重點(diǎn)改革油氣區塊礦權登記制度，將區塊登記制變?yōu)檎袠酥贫?。要繼續規范原油進(jìn)口管理，完善原油進(jìn)口配額管理體制，放松對原油進(jìn)口企業(yè)資質(zhì)限制，逐步增加原油進(jìn)口配額，最終取消原油進(jìn)口配額管理機制，促進(jìn)油氣來(lái)源多元化格局形成。要繼續完善石油市場(chǎng)管理體制和準入標準，進(jìn)一步放寬原油和成品油批發(fā)、零售和倉儲市場(chǎng)準入門(mén)檻，推動(dòng)行政審批向行政備案的轉變，吸引多元化市場(chǎng)主體，促進(jìn)市場(chǎng)充分競爭。進(jìn)一步對外國投資者開(kāi)放煉油和進(jìn)口領(lǐng)域，成品油供應來(lái)源實(shí)現多元化，取消對外資多數股權的限制，解決非國營(yíng)貿易企業(yè)進(jìn)口資質(zhì)問(wèn)題。

2.推動(dòng)成品油現貨和期貨交易市場(chǎng)建設。要依托上海石油天然氣交易中心，積極推動(dòng)成品油通過(guò)交易中心平臺展開(kāi)公開(kāi)競價(jià)，形成市場(chǎng)化交易價(jià)格。要積極培育具有影響力的市場(chǎng)交易報價(jià)機構，構建一條系統科學(xué)的報價(jià)體系和價(jià)格指數。

3.建立以燃油消費稅為手段的價(jià)格調控的機制。通過(guò)靈活、透明、公平的稅收手段調節成品油價(jià)格，在價(jià)格過(guò)低時(shí)采取高稅政策；在價(jià)格過(guò)高時(shí)采取低稅政策，科學(xué)合理地控制油價(jià)總體水平，確保成品油市場(chǎng)穩定供應，提高石油利用效率，保證社會(huì )公平。

4.轉變政府職能，加強成品油價(jià)格監管。政府應減少采用行政手段干預、調控成品油價(jià)格的行為，主要依靠法律、經(jīng)濟等手段對成品油價(jià)格進(jìn)行合理監管，確保監管的透明性、公開(kāi)性和連續性。