土壤污染防治投融資難題怎么破？

“十二五”以來(lái)，全國用于污染土壤修復的中央財政資金約300億元，啟動(dòng)實(shí)施一批土壤污染防治示范項目，推進(jìn)了土壤污染防治領(lǐng)域的法律法規、政策制定、科學(xué)研究、技術(shù)裝備等方面的發(fā)展。

盡管我國土壤修復產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規模潛力巨大，但由于缺乏成熟的商業(yè)模式，融資問(wèn)題一直困擾著(zhù)土壤修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，目前土壤污染防治主要還是依賴(lài)政府出資。單純由“政府出資模式”籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復，給政府帶來(lái)了巨大的財政壓力。

如何解決土壤污染防治的融資問(wèn)題，研究探討高效運轉的土壤污染防治的商業(yè)模式，成為了土壤修復行業(yè)的核心問(wèn)題。

針對土壤污染防治的融資問(wèn)題，近年來(lái)出現的Public-Private-Partnership(PPP)，即公私合營(yíng)模式被證明是符合中國國情的，有望成為土壤修復行業(yè)新型商業(yè)模式。2015年9月22日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出，“支持設立各類(lèi)綠色發(fā)展基金，實(shí)行市場(chǎng)化運作”。

縱觀(guān)發(fā)達國家(地區)已經(jīng)開(kāi)展的土壤污染防治工作，基金用于土壤或地下水修復項目時(shí)，商業(yè)模式清晰，融資效果卓越。美國環(huán)保局固廢管理與應急響應中心在1980年建立超級基金，用于有毒有害物質(zhì)泄露造成的土壤和地下水污染治理;美國國會(huì )于1986年建立了石油泄漏責任信托基金，旨在解決由于石油泄漏引發(fā)的賠付問(wèn)題;日本于1973年針對還在開(kāi)采的礦山和已經(jīng)關(guān)閉、需要治理的礦山分別制定了礦害防止公積金制度和礦害防止事業(yè)基金制度。臺灣地區2001年參考美國“超級基金”的設立精神，制定法律并授權征收土壤及地下水污染整治基金，設立了“土壤及地下水污染整治法”，用于土壤及地下水的治理。

目前，國家正在制定“土壤環(huán)境保護和污染治理行動(dòng)計劃”(簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”)【小編注：本文發(fā)文時(shí)“土十條”還未發(fā)布】以及土壤污染防治法，該計劃將對未來(lái)土壤污染防治做出總體部署。為了適應新時(shí)期的土壤污染防治要求，應加大土壤污染防治投融資體系改革，更高效率改善土壤環(huán)境質(zhì)量，為全面建成小康社會(huì )提供保障。

1土壤污染防治投融資體系改革的必要性

1.1 土壤修復效率低

我國土壤污染的總體形勢嚴峻，部分地區土壤污染嚴重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，工礦廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出，工業(yè)污染物導致大量土地廢棄，由土壤污染引發(fā)的農產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題和群體性事件逐年增多。

近期全國發(fā)生的多起工業(yè)污染和農產(chǎn)品重金屬超標事件均由污染土壤引發(fā)，再加上土壤修復經(jīng)驗、資金和技術(shù)力量薄弱，不能有效阻止污染物的遷移擴散而演化而成的環(huán)境事件。

鑒于土壤資源的特殊性，我國針對土壤無(wú)排放標準，土壤污染在工農業(yè)生產(chǎn)中極易發(fā)生。大量的遺留污染問(wèn)題演變成為累積性的環(huán)境問(wèn)題，且缺乏整體修復路選圖，土壤污染修復效率低。

1.2 土壤污染防治投入少

根據現行《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》(GB15618—1995)和《污染場(chǎng)地土壤修復技術(shù)導則》(HJ25.4—2014)，發(fā)生土壤污染后，需盡快開(kāi)展土壤污染風(fēng)險評估并安排土壤修復，最大程度減少土壤污染對周邊水體、生態(tài)帶來(lái)的傷害，同時(shí)減少二次污染。

從目前開(kāi)展的土壤污染防治工作來(lái)看，盡管全社會(huì )已經(jīng)意識到了土壤污染防治的危害，但與水污染、大氣污染防治相比，土壤污染治理投入大、周期長(cháng)、收益低、長(cháng)效機制缺，目前的投入遠不能解決土壤污染問(wèn)題。

1.3投入產(chǎn)出模式不清晰

未充分體現“污染者付費”、“受益者補償”等原則，缺乏一套完善的資金籌措與投資管理機制，而目前的土壤污染治理主要依靠分散在各部門(mén)的政府財政資金，資金申請程序長(cháng)，審核程序復雜;防治資金無(wú)法保值增值。

財政資金來(lái)源單一，無(wú)法利用社會(huì )化融資渠道來(lái)籌集資金，無(wú)法利用金融工具進(jìn)行自我增值，不具有保值增值的功能，難以滿(mǎn)足巨額的修復資金需求;目前的土壤修復資金缺乏及時(shí)支付功能，無(wú)法應對土壤污染修復和賠償。

2土壤污染防治基金的設立

從國際經(jīng)驗來(lái)看，基金模式是保障環(huán)境修復工作的一種有效途徑，如美國的超級基金、石油信托基金，除了資助針對性的環(huán)境項目外，還有投資股票，國債等金融工具進(jìn)行自我增值，不僅使基金規模擴大，增強了基金資助環(huán)境項目的能力，而且豐富了美國的金融市場(chǎng)，實(shí)現了環(huán)境和經(jīng)濟的共同發(fā)展，其經(jīng)驗值得中國所借鑒。為推進(jìn)我國土壤污染防治投融資體系改革，建議設立土壤污染防治基金，該基金設立的思路、主要任務(wù)、規模及融資渠道、管理措施闡述如下。

2.1基本思路

政府資金由直投項目轉為投資建立土壤污染防治基金，按比例募集社會(huì )資本，委托專(zhuān)業(yè)的資金管理管理機構進(jìn)行基金管理，實(shí)現保值增值、滾動(dòng)放大、持續投入。優(yōu)勢有幾個(gè)方面：

一是基金可以通過(guò)參與土壤修復市場(chǎng)而獲得收益，相比財政資金，基金對于遺留的土壤污染清理和修復有更為強烈的支付意愿，從而可以解決土壤污染修復效率低的問(wèn)題。

二是基金更能體現污染者負擔原則?；鹗腔诶嫦嚓P(guān)者理論對“污染者付費”理論進(jìn)行創(chuàng )新，將環(huán)境污染的全部利益相關(guān)者都納入到污染修復的資金機制之中，較財政資金來(lái)買(mǎi)單更能體現社會(huì )公平。

三是基金具有保值增值功能?；鹂梢约橙∩鐣?huì )化融資，并通過(guò)參與金融市場(chǎng)進(jìn)行保值增值，從而具有比財政資金更為強大的支付能力，可以滿(mǎn)足巨額的污染修復資金需求。

四是基金具有及時(shí)支付功能?；鹂梢员苊庳斦Y金冗繁的申請和審核程序，保證資金的迅速支付，從而保障環(huán)境污染的及時(shí)清理和修復。

2.2框架設計

作為政府性基金，分為土壤污染防控基金和土壤污染修復基金。前者重公益，后者重營(yíng)利，共同推進(jìn)環(huán)境治理?；鹁哂行姓δ?，重點(diǎn)關(guān)注我國的農田土壤污染和工業(yè)場(chǎng)地污染的防控和修復工作等。該項基金具有公益性、補充性、補償性，但并不排斥為了保值增值而投資收益高、風(fēng)險低的政府債券等金融產(chǎn)品;補充性是指與財政撥款、環(huán)境保險不同，基金屬于補充性制度，只有符合條件的主體前來(lái)申請，才能獲得基金的支持;補償性是指基金在先行墊付部分修復費后，依法向責任主體進(jìn)行追償。

2.3主要任務(wù)

按照落實(shí)“土十條”的要求，重點(diǎn)做4個(gè)方面工作，一是開(kāi)展土壤污染調查，二是實(shí)施修復項目，三是開(kāi)展應急支付與修復，四是研發(fā)專(zhuān)業(yè)修復裝備設備，確保土壤污染防控和修復工作開(kāi)展的及時(shí)性、專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性。

及時(shí)性主要表現在土壤污染發(fā)生前，基金將第一時(shí)間與政府機構合作，確定基金的投向，開(kāi)展土壤污染的監測和防控工作;專(zhuān)業(yè)性體現為遴選最優(yōu)秀的土壤修復技術(shù)人員作為土壤修復的智囊團隊，提供不同環(huán)境要素污染的技術(shù)方案;科學(xué)性體現在基金管理公司利用先進(jìn)的管理技術(shù)、科學(xué)的項目評估論證使得基金在使用方式上具備科學(xué)性?；饘⒋偈钩闪⒁慌鷮?zhuān)業(yè)化高素質(zhì)的土壤污染防控和修復的隊伍，提高社會(huì )整體的土壤污染防控能力。

2.4規模和資金來(lái)源

土壤污染防治基金旨在發(fā)揮基金的資源整合功能，保障土壤污染防控與污染修復的公共行政支出并實(shí)現“污染者付費”。同時(shí)調動(dòng)基金投資者積極性，利用資本市場(chǎng)，提升土壤環(huán)境修復技術(shù)水平，投資農產(chǎn)品保護投資類(lèi)項目和工業(yè)場(chǎng)地環(huán)境修復項目，實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )與環(huán)境效益統一。

土壤污染防治基金來(lái)源于投資人投資，投資人包括政府及其職能部門(mén)、大型污染修復公司、銀行與證券公司等金融機構、科研高校，其他企事業(yè)單位和個(gè)人。投資人可根據各自背景選擇優(yōu)勢方向投資，形成分類(lèi)細化的資金池?；鹨幠Ｖ饕凑胀顿Y生態(tài)環(huán)境修復項目的大小及投資周期酌情確定。

除財政撥款和有關(guān)企事業(yè)單位與個(gè)人投資外，土壤污染責任方的民事賠償金、刑事罰金、行政罰款，土壤污染責任方投保的保險給付，基金存款利息與投資經(jīng)營(yíng)收益等亦可作為基金來(lái)源。

2.5基金管理

土壤污染防治基金選擇具備專(zhuān)業(yè)機構負責基金具體操作和日常管理，尤其是針對項目投資和投后管理謀求基金資產(chǎn)增值，實(shí)現基金持有人利益最大化。為保障基金投資人利益，應同時(shí)確定基金托管機構，承擔基金保管、交易監督、信息披露、資金清算與會(huì )計核算等職責，保障基金資產(chǎn)安全。

土壤污染防治基金應結合國家“土十條”的政策要求，優(yōu)先保障土壤污染防控的具體指標，同時(shí)以資助農田和工業(yè)污染場(chǎng)地修復技術(shù)為動(dòng)力，以投資創(chuàng )新性土壤修復和循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)為支撐，形成具有我國特色的土壤污染防治產(chǎn)業(yè)資金鏈，實(shí)現基金增值。土壤污染防治的公共行政支出主要包括政府采取污染防控和治理產(chǎn)生的費用、政府在修復過(guò)程中開(kāi)展調查、監測、評估支出的費用等?；鸸残姓С鰞?yōu)先使用資金中責任方的賠償、罰金、罰款等支付。

通過(guò)投資土壤修復項目實(shí)現基金增值應發(fā)揮政府、金融機構和科研高校等優(yōu)勢，尋找篩選優(yōu)質(zhì)投資項目。經(jīng)過(guò)初步篩選后，對投資項目的收益與風(fēng)險進(jìn)行可行性評估。投資之后，對被投資企業(yè)和項目具體運營(yíng)情況進(jìn)行密切跟蹤，利用優(yōu)勢資源，為項目提供管理、市場(chǎng)等幫主，改善項目經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，提高基金投資收益。

3土壤污染防治基金的保障體系

3.1建立基金運行的法律法規體系

第一，在立法中明確環(huán)境損害的社會(huì )化救濟途徑，如環(huán)境責任保險、環(huán)境基金，規定基金作為環(huán)境責任保險的補充途徑，在現有方式無(wú)法承擔救濟作用時(shí)發(fā)揮功能。第二，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償責任制度，基金的補償性決定了其依托于完善的責任追究機制，只有暢通基金的事后追償渠道，才能夠鼓勵更多基金參與到環(huán)境治理中;第三，確定多層次的環(huán)境修復標準，以節約資金，實(shí)現環(huán)境利益最大化。

3.2完善土壤環(huán)境管理制度

作為國家治理的重要內容，社會(huì )治理成為我國社會(huì )建設的重大任務(wù)。將社會(huì )治理模式推進(jìn)到環(huán)境和土壤治理的過(guò)程中，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的最佳契機。

成立基金將從客觀(guān)上要求社區聯(lián)動(dòng)參與環(huán)境治理，具體而言，第一，要求基金主管部門(mén)對基金運行進(jìn)行監督管理，防止基金可能受到的損害，保證基金專(zhuān)款專(zhuān)用，這是實(shí)現社會(huì )廣泛參與的前提要件;第二，中央政府和各地方政府鼓勵發(fā)展環(huán)境事業(yè)，降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)貸款利率，對環(huán)境基金給予政策扶持、稅收減免，引導高新技術(shù)企業(yè)參與土壤污染修復高新技術(shù)的引入與研發(fā)，提高土壤環(huán)境治理的科技比例;第三，定期公布污染統計信息，如土壤環(huán)境監測數據、污染場(chǎng)地優(yōu)先清理名單、環(huán)境風(fēng)險評估信息，確保信息公開(kāi)。

3.3加快土壤污染防治科技創(chuàng )新

第一，研究制定土壤污染防控和修復技術(shù)準則，完善現有土壤污染技術(shù)標準，為本基金提供技術(shù)指導;第二，開(kāi)展研究，鼓勵有科研實(shí)力和技術(shù)能力的單位、團體參與到土壤污染防控體系的研究和土壤污染修復技術(shù)研究中。第三，組織土壤污染防控人才培訓，培養一批土壤污染防控專(zhuān)業(yè)隊伍。第四，加快研發(fā)專(zhuān)業(yè)的土壤治理裝備與設備，逐步提高土壤治理與修復的專(zhuān)業(yè)化、裝備化水平，大幅提升治理與修復效率，降低成本。

4結論

要突破我國土壤污染防治的瓶頸，投融資體制改革勢在必行，設立基金是推動(dòng)污染防治投融資改革的有效途徑。文章借鑒超級基金等國外經(jīng)驗，結合我國正在推廣的PPP模式，研究我國土壤污染防治基金的設立思路、主要框架、重點(diǎn)任務(wù)，分析探討了基金設立的資金來(lái)源和管理方法，最后從法律、管理及技術(shù)角度提出基金設立和運行的保障措施。

研究指出基金的優(yōu)勢主要體現在收益性、保值增值和及時(shí)支付性，同時(shí)能最大程度保證“污染者付費”?；鹳Y金來(lái)源除國家專(zhuān)項資金外，還可通過(guò)大型污染修復公司、銀行與證券公司等金融機構進(jìn)行融資，通過(guò)項目的策劃、包裝和運作產(chǎn)生投資效益，回報社會(huì )資本。該項研究同時(shí)建議選用具備專(zhuān)業(yè)機構負責基金具體操作和日常管理，實(shí)現基金效益最大化，保障基金資產(chǎn)安全。

最重要的一點(diǎn)，從國外歷史上設立、運作類(lèi)似基金的經(jīng)驗來(lái)看，推行基金模式開(kāi)展土壤污染防治工作需要在法治的框架下進(jìn)行，土壤污染防治基金和法律體系的構建離不開(kāi)明晰的責任及相應責任的追究，建議我國盡快啟動(dòng)與土壤基金設立相配套的立法工作。