我國頁(yè)巖氣能否扔掉政策拐棍

我國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展目前已初步形成“獨立礦種、一級礦權、兩級管理、多元參與”的體制機制，但仍存在開(kāi)發(fā)成本過(guò)高和市場(chǎng)化程度較低等問(wèn)題，發(fā)展路徑過(guò)于依賴(lài)政策優(yōu)惠和國家補貼。因此，本文結合我國油氣市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際，系統梳理美國頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，以促進(jìn)我國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)持續健康發(fā)展。

美經(jīng)驗可借鑒無(wú)法復制

“競爭一合作”的開(kāi)發(fā)體制促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng )新，是美國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本，但我國現階段無(wú)法復制。

近年來(lái)，我國非常重視頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前已初步形成“獨立礦種、一級礦權、兩級管理、多元參與”的體制機制，市場(chǎng)化水平有了一定提升。盡管如此，我國頁(yè)巖氣的發(fā)展仍存在開(kāi)發(fā)成本過(guò)高和市場(chǎng)化程度較低等問(wèn)題，發(fā)展路徑過(guò)于依賴(lài)政策優(yōu)惠和國家補貼。根據美國頁(yè)巖氣商業(yè)化成功的經(jīng)驗和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)中的一般規律：政策和補貼能在短期內幫助企業(yè)“解燃眉之急”，但并不能支持新興產(chǎn)業(yè)擁有持續自我發(fā)展能力;加快我國頁(yè)巖氣的發(fā)展，歸根結底要實(shí)現產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新，激勵企業(yè)依靠市場(chǎng)實(shí)現技術(shù)和經(jīng)濟上的突破并獲取盈利。因此，有必要系統梳理美國頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，并結合我國油氣市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際，切實(shí)促進(jìn)我國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)持續健康發(fā)展。

美頁(yè)巖氣的發(fā)展經(jīng)驗

美國政府長(cháng)期重視能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰略，能源部下設多個(gè)如國家石油委員會(huì )的獨立能源咨詢(xún)機構，直接向能源部長(cháng)提供極具參考價(jià)值的戰略建議和能源行業(yè)的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)。一方面，獨立存在的咨詢(xún)專(zhuān)家委員會(huì )保障了美國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰略制定的客觀(guān)性，始終圍繞能源獨立和能源多元化進(jìn)行，不為短期內政府的政治利益和企業(yè)的經(jīng)濟利益所左右。以國家石油委員會(huì )為例，該委員會(huì )于2007年7月的咨詢(xún)年報中指出：受?chē)鴥裙┙o限制，美國在未來(lái)將更加依賴(lài)LNG進(jìn)口，建議加強LNG產(chǎn)業(yè)建設;僅兩年后，該委員會(huì )在2009年和2011年咨詢(xún)年報中已及時(shí)修正對美國能源產(chǎn)業(yè)的預判，建議大力發(fā)展國內頁(yè)巖氣和頁(yè)巖油產(chǎn)業(yè)。另一方面，對能源行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)的密切關(guān)注使美國對新的能源種類(lèi)及其開(kāi)發(fā)技術(shù)有較為超前的認識，有利于制定具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰略。譬如，美國歷史上第一次商業(yè)化開(kāi)采頁(yè)巖氣的時(shí)間為1821年，但頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)實(shí)際“井噴”式發(fā)展出現在2005年以后。在這100多年里內美國一直長(cháng)期堅持研發(fā)先進(jìn)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)和完善天然氣的市場(chǎng)化運營(yíng)模式并最終取得突破。BP能源統計數據顯示，2009年美國天然氣產(chǎn)量5840億立方米，首次超過(guò)俄羅斯的5277億立方米成為全球第一大生產(chǎn)國。

“競爭一合作”的開(kāi)發(fā)體制促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng )新，是美國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本。該體系由兩個(gè)方面組成。一是完善的產(chǎn)權制度，有助于參與頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的各個(gè)相關(guān)方(勘探公司、開(kāi)發(fā)企業(yè)、土地所有者、礦權擁有者)責、權、利劃分清晰，建立合理的行業(yè)準入和退出機制;二是成熟的市場(chǎng)運營(yíng)體系，保障各個(gè)市場(chǎng)參與者激勵充分、競爭與合作自由，吸引了大批油田服務(wù)公司(例如物探公司、鉆井公司)、技術(shù)研發(fā)機構和金融企業(yè)等共同參與并實(shí)現高效率的產(chǎn)業(yè)分工體系，并帶動(dòng)了管網(wǎng)等基礎設施得到大發(fā)展。

完善的產(chǎn)權和成熟的市場(chǎng)制度使企業(yè)家精神得到充分發(fā)揮，一大批中小公司在不進(jìn)則退、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競爭中成為技術(shù)創(chuàng )新和商業(yè)化的主力：從事頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)某一環(huán)節的中小企業(yè)在完成其開(kāi)發(fā)或服務(wù)并收回利潤后，可以將項目轉讓?zhuān)罄m工作由下一個(gè)環(huán)節的中小企業(yè)代替，在勘探、開(kāi)發(fā)項目各個(gè)階段的過(guò)渡上形成無(wú)縫銜接。在這種充分“競爭一合作”的開(kāi)發(fā)體制下，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)單個(gè)環(huán)節投入小、作業(yè)周期短、資金回收快、資本效率高，能夠最大程度上激發(fā)中小企業(yè)的參與和技術(shù)創(chuàng )新熱情。

在美國頁(yè)巖氣的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，產(chǎn)業(yè)的規?；l(fā)展是實(shí)現資源商業(yè)化的重要環(huán)節。

一方面，在中小型企業(yè)通過(guò)“競爭一合作”的開(kāi)發(fā)體制實(shí)現技術(shù)突破和初步商業(yè)化以后，由于資本和運營(yíng)能力上的限制，頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)規?；l(fā)展需要大企業(yè)長(cháng)期運營(yíng)經(jīng)驗和巨額投資的支持。開(kāi)放的市場(chǎng)化運營(yíng)使美國大型油氣生產(chǎn)企業(yè)可以通過(guò)參股、并購擁有頁(yè)巖氣區塊，核心開(kāi)發(fā)技術(shù)甚至整個(gè)中小型頁(yè)巖氣公司，能夠利用資本和市場(chǎng)實(shí)力進(jìn)行資源整合，提高整個(gè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，進(jìn)一步降低單位生產(chǎn)成本，使頁(yè)巖氣市場(chǎng)價(jià)格更具競爭力。

另一方面，從頁(yè)巖氣井口到用戶(hù)之間通暢的市場(chǎng)化輸送渠道，同樣保障了產(chǎn)業(yè)的規?；l(fā)展。在美國歷史上，聯(lián)邦政府對天然氣價(jià)格的管制曾導致上世紀70年代的“氣荒”和80年代的產(chǎn)量過(guò)剩。為保障供氣安全并減少輸送成本，美國聯(lián)邦能源管理委員會(huì )等監管機關(guān)出臺《天然氣政策法案》、聯(lián)邦能源管理委員會(huì )第380號令、436號令和636號令等一系列法案和法規，將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)、運輸和分銷(xiāo)三個(gè)環(huán)節進(jìn)行市場(chǎng)化拆分，形成獨立的管道公司和天然氣銷(xiāo)售公司;允許管道的第三方進(jìn)入并強制管道公司公開(kāi)其服務(wù)的有效性信息，下游用戶(hù)可以自行選擇供氣商，實(shí)現了天然氣從井口到用戶(hù)間的輸送路徑最優(yōu)。

出臺有針對性的政策支持。美國對頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)政策支持主要來(lái)自法律法規和財政補貼。法律法規方面，美國沒(méi)有針對頁(yè)巖氣的專(zhuān)門(mén)立法，但是大多數天然氣政策對頁(yè)巖氣同樣有效;財政支持方面，美國聯(lián)邦政府主要補貼頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的技術(shù)研發(fā)，近30年來(lái)先后投入了60多億美元進(jìn)行非常規氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)，投入超過(guò)10億美元用于培訓和研究，水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質(zhì)導向鉆井、微地震檢測等頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的突破與率先應用都來(lái)自美國。此外，美國共有48個(gè)州開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣。這些州政府都有各自針對天然氣和頁(yè)巖氣的政策和法令，特別是激勵頁(yè)巖氣的稅收優(yōu)惠。事實(shí)上，美國政府對頁(yè)巖氣的生產(chǎn)過(guò)程并沒(méi)有提供太多補貼，政策支持更注重針對性：從美國的相關(guān)政策演變可以看出，20世紀90年代前，針對不完善的天然氣價(jià)格形成機制，政府側重對市場(chǎng)調節的建設和維護，依靠市場(chǎng)而不是優(yōu)惠措施形成天然氣價(jià)格，用市場(chǎng)化的價(jià)格調節產(chǎn)量;20世紀90年代之后，在成熟的天然氣市場(chǎng)基礎上，政府則針對頁(yè)巖氣等非常規天然氣開(kāi)發(fā)技術(shù)上的難題，側重通過(guò)政策支持實(shí)現技術(shù)進(jìn)步。

一部分經(jīng)驗值得借鑒

美國的成功經(jīng)驗充分展示了“競爭-合作”的開(kāi)發(fā)體制和市場(chǎng)化運營(yíng)對頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的巨大貢獻，但我國現階段無(wú)法復制其產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。首先，我國包括頁(yè)巖氣在內的各類(lèi)油氣市場(chǎng)開(kāi)放程度較低，現有開(kāi)發(fā)體制中國有大型企業(yè)占據絕對主導地位，中石油、中石化和中海油等國有企業(yè)基本壟斷了油氣行業(yè)的整條產(chǎn)業(yè)鏈，“競爭-合作”的產(chǎn)業(yè)機制缺乏土壤。其次，相較于美國地表使用權和地下礦權相統一的土地所有權模式，我國頁(yè)巖氣礦權由國家通過(guò)招標統一分配，二級市場(chǎng)轉讓制度存在交易時(shí)間等多重限制條件，也不利于采取“競爭-合作”的產(chǎn)業(yè)機制。再次，由于我國獨特的分權與增長(cháng)驅動(dòng)方式，經(jīng)濟制度常與政治制度相互嵌套，油氣行業(yè)作為國民經(jīng)濟中最重要的基礎產(chǎn)業(yè)之一，其微觀(guān)主體發(fā)展頁(yè)巖氣的市場(chǎng)行為除了受市場(chǎng)機制影響外，在一定程度上還依賴(lài)于我國特有的“發(fā)展型地方政府”的發(fā)展目標，而國家的頂層戰略設計則對“發(fā)展型地方政府”具有決定性影響。因此，美國市場(chǎng)化運營(yíng)的頁(yè)巖氣發(fā)展模式在我國現階段同樣難以直接復制。

盡管美國頁(yè)巖氣的發(fā)展模式在我國現階段難以復制，但成功經(jīng)驗中仍有相當一部分值得借鑒。一是制定具有前瞻性的能源戰略和能源科技戰略;二是建立適合本國特點(diǎn)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)體制;三是政策支持的針對性;四是運用市場(chǎng)機制實(shí)現頁(yè)巖氣商業(yè)化。

建立適合國情的有效體制

我國頁(yè)巖氣的可持續發(fā)展除了建立適合我國國情的有效體制之外，還要完善市場(chǎng)化運營(yíng)的實(shí)現條件。

美國頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的突破得益于市場(chǎng)的高度開(kāi)放和近8000家中小油氣公司在“競爭一合作”開(kāi)發(fā)體制下的參與和努力。雖然我國從2012年鼓勵符合條件的民營(yíng)企業(yè)投資勘查、開(kāi)采頁(yè)巖氣，但我國民營(yíng)企業(yè)根本不具備油氣領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)背景和技術(shù)經(jīng)驗。再加上頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)又屬于高風(fēng)險、高投入的產(chǎn)業(yè)，美國參與頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)的中小企業(yè)對行業(yè)風(fēng)險認識清楚，且具備較強的抗風(fēng)險能力，而我國頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)處于探索階段，面臨風(fēng)險遠高于美國。因此，我國頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要實(shí)現投資主體多元化，除建立有效的開(kāi)發(fā)機制以外，還需要完善在頁(yè)巖氣外輸的基礎設施建設、深化天然氣價(jià)格改革、探索頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)金融創(chuàng )新等市場(chǎng)化運作的實(shí)現條件。

建立有效的開(kāi)發(fā)機制

建議我國頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)采取“國家部門(mén)牽頭，國有企業(yè)主導，民營(yíng)資本參股”的模式，同時(shí)重視地方政府的參與。在這一模式中，“國家部門(mén)牽頭”體現在三個(gè)方面。一是制定具有前瞻性的相關(guān)規劃，指導我國頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展;二是改變我國長(cháng)期以來(lái)“引進(jìn)-消化-吸收”的能源科技戰略模式，鼓勵自主創(chuàng )新、建立穩定的研發(fā)體系;三是引導民營(yíng)資本與大型油公司的合作。一方面，民營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)合作快速進(jìn)入頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，同時(shí)可以借助大型石油企業(yè)的豐富經(jīng)驗和技術(shù)實(shí)力，降低風(fēng)險，提高盈利能力;另一方面，大型石油公司亦可以借助于民營(yíng)企業(yè)的活力、靈活性及技術(shù)創(chuàng )新能力，在技術(shù)獲得突破后直接提升規模，更快的推動(dòng)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)。此外，成立合資公司進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)可以最大程度上減少頁(yè)巖氣新礦種和傳統石油、天然氣礦種的礦權重疊等具體問(wèn)題。最后，地方政府的參與對于完善我國現階段頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)體制極為關(guān)鍵。首先，地方政府承擔著(zhù)頁(yè)巖氣資源稟賦地區基礎設施建設，對頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的支持有助于企業(yè)提高生產(chǎn)效率;其次，地方政府承擔著(zhù)對當地頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的監管職能;再次，地方政府對本地頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)的補貼和投資引導同樣有助于促進(jìn)我國頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

完善市場(chǎng)化運營(yíng)條件

我國天然氣供應的快速增加與基礎設施不足的矛盾非常突出：主干管網(wǎng)系統不完善，部分地區尚未覆蓋管網(wǎng)、區域性的管網(wǎng)不發(fā)達;當前我國管網(wǎng)基礎設施具有自然壟斷性，集中于大型國有企業(yè)和各地方天然氣公司。國家有關(guān)部門(mén)應加強對運營(yíng)企業(yè)的有效監管，督促分兩步實(shí)現天然氣管網(wǎng)的“第三方準入”。第一步，實(shí)施監管型第三方準入，即政府制定管道使用價(jià)格和使用管道系統的其他義務(wù)以規定準入的規則和條件;第二步，實(shí)施談判性第三方準入，即管道公司規定使用管道輸送和享受相關(guān)服務(wù)的基本條件，有關(guān)各方自由協(xié)商具體規則;如果氣源和消費地區不適合同時(shí)修建多條管道，在考慮規模經(jīng)濟的前提下允許企業(yè)獲得管道的特許經(jīng)營(yíng)權，但必須附加強制性第三方準入義務(wù)。此外，國家應該積極支持民間資本參股建設天然氣城市管網(wǎng)和儲運設施，開(kāi)放工程服務(wù)市場(chǎng)等，并且通過(guò)強化現有地區管網(wǎng)的互聯(lián)互通以確保天然氣輸配暢通。

國家應該進(jìn)一步按照市場(chǎng)化取向，建立起反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的與可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調整機制，逐步理順與可替代能源比價(jià)關(guān)系，為最終實(shí)現天然氣價(jià)格完全市場(chǎng)化奠定基礎。具體操作上，一是可以考慮逐步提高門(mén)站價(jià)格動(dòng)態(tài)調整的頻率;二是在市場(chǎng)凈回值定價(jià)公式中進(jìn)一步加入可替代能源價(jià)格參數和反映天然氣和替代能源關(guān)系的比較系數，使定價(jià)更為準確;三是考慮在一定階段內細化天然氣的階梯定價(jià)。

我國發(fā)展頁(yè)巖氣的路徑過(guò)于依賴(lài)對開(kāi)發(fā)企業(yè)提供優(yōu)惠政策，雖然政府的財政支持力度已經(jīng)很大，但現行政策仍無(wú)法充分激發(fā)企業(yè)對頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)投資的熱情。對于政策制定者來(lái)說(shuō)，更應該學(xué)習、借鑒美國經(jīng)驗。首先，國家應出臺頁(yè)巖氣的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，對頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用進(jìn)行政策性指導，明確項目利用管理，落實(shí)保障措施;其次，頁(yè)巖氣資源最終是以天然氣的形式供給市場(chǎng)，應進(jìn)一步梳理頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)與我國天然氣發(fā)展的關(guān)系，出臺相應措施完善我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制;再次，鑒于我國獨特的分權與增長(cháng)驅動(dòng)方式，頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策應在充分考慮稟賦因素和集成示范戰略的基礎上，對頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢區域的地方政府實(shí)行政策傾斜，地方政府承擔監管、引導投資、鼓勵創(chuàng )新等方面的責任，并納入政績(jì)考評范圍。

現代經(jīng)濟中，金融滲透到經(jīng)濟生活的各個(gè)層面。與頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)的金融創(chuàng )新將以整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈為依托，借助金融手段，從最初的融通資金、中間的整合資源、最終實(shí)現價(jià)值增值三個(gè)方面，有針對性的創(chuàng )新符合頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律的金融產(chǎn)品，幫助頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)解決資金問(wèn)題。

要重視監管模式創(chuàng )新

我國頁(yè)巖氣的管理職能分散在不同的政府部門(mén)：國家能源局主要負責制定天然氣發(fā)展規劃，頒布促進(jìn)和約束常規和非常規天然氣的政策和激勵措施;發(fā)改委價(jià)格司負責價(jià)格監管、環(huán)資司和氣候司負責審定節能評估和應對氣候變化的方案;國土資源部負責頁(yè)巖氣資源管理和探礦權及開(kāi)采權的發(fā)放、對頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的土地利用并探礦區塊進(jìn)行招標;環(huán)保部制定頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境監管標準、規范和政策并落實(shí)處罰;財政部和國家稅務(wù)總局負責制定相關(guān)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用的補貼、稅收和收費標準等。但現有頁(yè)巖氣的監管模式仍存在協(xié)調不足等問(wèn)題，如國土資源部和環(huán)保部在頁(yè)巖氣退出門(mén)檻規定中的環(huán)境標準和規范制定上缺乏共識;頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)消耗大量地表水資源，但國家水利部尚未參與水資源的分配利用管理;國土資源部的探礦權區塊招標與發(fā)改委的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)示范區之間應進(jìn)一步配合等。

完善我國頁(yè)巖氣的監管，首先需要從國家層面進(jìn)行頂層設計，成立行業(yè)標準委員會(huì )，為頁(yè)巖氣監管建立一系列標準和規范成立，把整個(gè)監管體系框架搭建好;其次是要建立統一的常規和非常規天然氣監管機構，將政府政策制定和監管職能分離。監管機構的職能至少包括：第一，維護頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)秩序，促進(jìn)生產(chǎn)活動(dòng)按技術(shù)標準和規范實(shí)施;第二，加強頁(yè)巖氣礦權招標區塊的跟蹤監管，落實(shí)退出機制，對未按招標要求投入實(shí)物工作量進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)或進(jìn)行炒作交易的區塊，依照相關(guān)法律和法規勒令退出;第三，建立和完善頁(yè)巖氣的環(huán)境影響評價(jià)管理體系，做好分區域、全程環(huán)境評估與監管，在保護環(huán)境和促進(jìn)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展之間尋找一個(gè)最佳平衡點(diǎn);第四，研究制定在現有技術(shù)條件下，適合中國國情的環(huán)境管理標準體系和技術(shù)規范體系，包括水資源利用、廢氣、廢水處理與地下灌注、植被恢復、風(fēng)險防范等;第五，利用現有天然氣相關(guān)法律法規促進(jìn)頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化運營(yíng)，包括監督天然氣管道和城市管網(wǎng)對頁(yè)巖氣的開(kāi)放、頁(yè)巖氣的氣價(jià)監管等。