尋覓油氣改革突破口

文·張抗

以頁(yè)巖氣為代表的非常規油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規油氣和常規油氣的差別主要在技術(shù)上，故以此為整個(gè)油氣體制改革的突破口非常合適，而川渝“頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)示范區”恰恰提供了這樣的機會(huì )。

作為中國能源和經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，油氣體制改革目前呈現出相對滯后之勢。油氣生產(chǎn)遠不能滿(mǎn)足經(jīng)濟發(fā)展和能源結構優(yōu)化需求，油氣管理體制更與深化改革的形勢難以互容；在油氣發(fā)展戰略上陷于被動(dòng)的守勢，窮于應付而難再有大的作為；三大油企“夠大而不夠強”，效率、資本回報率較低成為人們關(guān)注的對象，而因壟斷和管理體制缺陷導致的貪腐窩案也成為人們詬病的焦點(diǎn)。

種種這些，這令業(yè)內人士頗為焦慮。人們議論紛紛：卡在哪里了？突破口在何處？怎樣走上一條較為順暢的改革之路。

9月13日，中國國企改革的總體框架文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》正式對外公布，再提“混合所有制改革”問(wèn)題?；旌纤兄频哪康氖墙⑹袌?chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理體制，但混合所有制改革的要點(diǎn)不止于“混合”本身，而是要通過(guò)它實(shí)現國有企業(yè)的資本多元化、管理體制現代化，使之更適合于市場(chǎng)化運作。目前的工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達到深化改革的要求。

進(jìn)一步說(shuō)，混合所有制改革雖然涵蓋了油氣企業(yè)，但還未能反映出油氣體制改革的特殊性。在此之外，還必須深入探討油氣工業(yè)體制所特有的、具體的問(wèn)題。

關(guān)鍵在于上游

油氣行業(yè)上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障的勘探開(kāi)發(fā)區塊。與此有關(guān)的法規規定油氣屬特殊礦種，由國家實(shí)行“一級管理”，其區塊申請資格須經(jīng)國務(wù)院批準。在條例頒布初期，中國只有少數幾家單位(后來(lái)演變成現在的“三桶半油”)在進(jìn)行油氣勘探開(kāi)發(fā)，于是便只有它們順理成章地獲得了區塊申請資格。此后幾十年，人們一直拘泥于這種對當時(shí)情況的解釋?zhuān)灾掠腥苏J為這就是上游行政壟斷的法律依據，促成了“三桶半油”壟斷全國油氣礦權的局面，這種認識成為改革的明顯障礙。

從促進(jìn)改革的角度出發(fā)，國務(wù)院原來(lái)沒(méi)批準不等于現在、尤其是下一步也不會(huì )批準。目前，國務(wù)院已把礦權管理交國土資源部負責，后者也可以在國務(wù)院授權下對準入資質(zhì)做出符合現今實(shí)際和改革要求的解釋。在深化改革中，上海自貿試驗區的經(jīng)驗已逐步成為全國上下的共識，只要沒(méi)列入負面清單便應是準許的。在上游區塊的獲得上，經(jīng)注冊登記的合法油氣企業(yè)都應該有平等的區塊申請資格。區塊的獲得要通過(guò)公開(kāi)公正的招標程序，誰(shuí)的勘探開(kāi)發(fā)方案最能促進(jìn)儲產(chǎn)量的增長(cháng)誰(shuí)就能中標，這就是由市場(chǎng)決定資源配置。

在改革進(jìn)程中，還有人想從企業(yè)資質(zhì)上去限制“三桶半油”以外的企業(yè)獲得申請礦權資格，其出發(fā)點(diǎn)是出于維護礦權秩序，但這顯然違背了中外油氣市場(chǎng)的客觀(guān)發(fā)展規律，也不符合推動(dòng)創(chuàng )新的指導思想。“頁(yè)巖氣之父”皮薩切克只是個(gè)搞過(guò)房地產(chǎn)的小農場(chǎng)主，倘若他因受到過(guò)多的限制而被拒于獲得勘探權的大門(mén)外，他還能進(jìn)行開(kāi)拓頁(yè)巖氣的創(chuàng )新實(shí)踐嗎？引發(fā)深遠影響的頁(yè)巖氣革命還能發(fā)生嗎？

實(shí)現區塊依法退出

按照中國相關(guān)法律法規，獲得勘探開(kāi)發(fā)區塊的企業(yè)要在規定年限內完成相應工作量，未能完成的必須逐步縮小直至完全退出已占有的區塊。換言之，企業(yè)不能占有大面積區塊而不去充分地勘探、開(kāi)發(fā)。但近30年來(lái)這些規定并沒(méi)有真正落實(shí)，占有區塊的企業(yè)沒(méi)有按時(shí)報告工作，區塊管理部門(mén)也沒(méi)有按期檢查區塊投入的工作量，沒(méi)能使過(guò)期或投入工作量不足的區塊及時(shí)退出。

退一步說(shuō)，即使主管部門(mén)想管此事，也缺乏相應規章具體賦權，更無(wú)相應的監管機構和專(zhuān)業(yè)人員。這就致使大量已探明儲量長(cháng)期被空置而遲遲不能投入開(kāi)發(fā)。

還有一個(gè)情況需要注意，當初有關(guān)法規初訂時(shí)所規定的區塊最低投資量和實(shí)物工作量在現在看來(lái)已經(jīng)偏低。在改革過(guò)程中應根據勘察開(kāi)發(fā)的進(jìn)展和要求，特別是物價(jià)長(cháng)期上漲所帶來(lái)的影響，調整最低投入標準。

不管按舊有規定還是按新的提高了的標準去檢查己有區塊，我們會(huì )發(fā)現有相當多的區塊屬于應依法縮減或收回的范疇。既使這個(gè)工作在未來(lái)三五年內分批進(jìn)行，也會(huì )在近期釋放出大量區塊供公開(kāi)招標，這也就邁開(kāi)了對于打破上游壟斷具有實(shí)際意義的一步。

公益性資料應共享

對于資源勘探開(kāi)發(fā)區塊持有者，全球主要國家都有要求其在保護商業(yè)秘密基礎上按工作階段上交地質(zhì)和開(kāi)發(fā)資料的規定。這些資料由專(zhuān)門(mén)部門(mén)進(jìn)行管理，是屬于國家的基礎性、公益性的寶貴信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開(kāi)發(fā)的企業(yè)和相關(guān)研究者可以按照規定向管理部門(mén)申請獲得這些資料，這對節約勘探開(kāi)發(fā)和相應研究經(jīng)費、減少重復工作提供了便利，對社會(huì )有益，同時(shí)也可以加快勘探開(kāi)發(fā)進(jìn)程。

在中國，類(lèi)似的規定在油氣資源管理中執行得非常不到位。因為對地質(zhì)資料上交、保管、獲得的有關(guān)規章不夠完善、缺乏可操作性，各大油企長(cháng)期未上交相關(guān)資料，致使新進(jìn)入油氣領(lǐng)域的企業(yè)無(wú)法在迅速掌握前人成果和認識的基礎上開(kāi)展新工作，增加了工作難度，浪費了大量資金，也減緩了勘探進(jìn)程。

選準改革突破口

油氣體制改革是對能源革命全局有重大影響的系統工程，也一定是復雜艱難且征途曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設計，也要有逐步完善的實(shí)施細則。在分步實(shí)施中，首先選點(diǎn)進(jìn)行試驗是許多專(zhuān)題性研究的共性認識，而川渝“頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)示范區”恰恰提供了這樣的機會(huì )。

以頁(yè)巖氣為代表的非常規油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規油氣和常規油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個(gè)油氣體制改革的突破口非常合適。

不過(guò)，試驗區必須落實(shí)到地區上。頁(yè)巖油氣在川、渝兩地最為富集，兩地政府有很高的積極性，所以多筆者建議將試驗區設在這一地區。此外，這一地區也擁有致密（砂巖）油氣、常規油氣以及發(fā)達的油氣中、下游產(chǎn)業(yè)鏈，在此進(jìn)行深化改革試點(diǎn)可以取得影響全產(chǎn)業(yè)鏈、全國的經(jīng)驗，讓這里成為油氣體制改革的綜合性試驗區。

推動(dòng)資源合理開(kāi)發(fā)

川、渝兩地共處于油氣地質(zhì)上的四川盆地及周緣，在類(lèi)型上常規與非常規油氣都有，在賦存層位上海相、陸相和海陸交互相都有，在產(chǎn)層的地質(zhì)時(shí)代上晚元古代、古生代、中生代都有。在這樣復雜的多種油氣類(lèi)型上取得進(jìn)展，對進(jìn)一步研究、勘探開(kāi)發(fā)中國的非常規油氣可起到典型的引路作用。

需要強調的是，因為常規與非常規油氣可以共生于一個(gè)地區、一個(gè)區塊，甚至同一層位的不同埋深處，所以常規與非常規的界限可能是過(guò)渡的，從礦種上把它們的勘探開(kāi)發(fā)完全分割是不恰當的。更進(jìn)一步說(shuō)，油氣與其他沉積礦產(chǎn)也有類(lèi)似關(guān)系，尤以鹽類(lèi)、煤炭、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開(kāi)發(fā)、綜合利用是合乎資源賦存客觀(guān)規律的，也有利于提高經(jīng)濟效率。

中國已經(jīng)陸續出臺了不少法規鼓勵從勘探開(kāi)發(fā)入手的資源綜合利用，但一直沒(méi)能真正落實(shí)。因此，應該從綜合試驗區入手大力倡導不同類(lèi)型的油氣資源乃至不同種類(lèi)地下資源的綜合勘探與開(kāi)發(fā)。

探索新型監管體系

體制改革是綜合試驗區的重點(diǎn)，需要關(guān)注的問(wèn)題有很多。

最根本的是要理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現政府歸位、市場(chǎng)松綁。要在實(shí)踐中逐步明確政府在油氣產(chǎn)業(yè)引導和管理監督上的三張清單。“權力清單”上明確政府要管什么，法無(wú)授權不可為；“負面清單”上明確油氣企業(yè)的準入條件，法無(wú)明文禁止即可為，除清單所列之外各類(lèi)油氣企業(yè)都應公平準入，打破行政性壟斷；“責任清單”把政府各行為主體的職責明確、細化，法定責任必須為。有了這三張清單，就為充分發(fā)揮市場(chǎng)在石油工業(yè)各環(huán)節、各類(lèi)企業(yè)中資源配置的作用創(chuàng )造了條件。

目前，油氣作為特殊礦種由國家實(shí)行一級管理，在實(shí)踐中已暴露出許多弊端。在政府機關(guān)編制已嚴格限定的情況下，要求中央部門(mén)管理監督大量的區塊準入和退出轉讓?zhuān)踔翑凳习偌移髽I(yè)的運作是不現實(shí)的。改革中可以借鑒美國經(jīng)驗，試行中央和地方多級管理模式：礦權上一級登記、監管上分級實(shí)施。當然這就要涉及責、權、利的劃分，如何既統一管理又調動(dòng)各方面的積極因素，如何既實(shí)事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區保護，如何防止繁雜的環(huán)節和互相推委，這些都需要通過(guò)實(shí)踐逐步找到解決辦法。

對于各界都十分關(guān)心的環(huán)境保護問(wèn)題，將專(zhuān)業(yè)性相當強的油氣環(huán)保與油氣監管各設部門(mén)分割進(jìn)行顯然是不利的，是否可以統一或僅分成幾大塊進(jìn)行操作，是值得探索和試驗的。在這方面，目前在加強政府監管方面青島市推行的綜合執法網(wǎng)格化運作經(jīng)驗有值得借鑒之處。此外，也要給非政府機構對環(huán)境的監管留下一定空間。

前面已多次提到的法規不完善、缺乏可操作性等問(wèn)題，也需要在綜合試驗區的實(shí)踐中進(jìn)行修改和補充。為此，要清理研究己有的法律法規，有的要新立，有的要補充修改。這一工作很難在短期內一次性完成，從馬上就要進(jìn)行的具體工作出發(fā)，首先涉及各項工作制度、章程等。對此可先采用過(guò)去由各大油企執行的一大批國標、行標和內部規章，而后再根據新形勢、新經(jīng)驗予以肯定、修訂和重新制訂。

（作者系中國能源研究會(huì )常務(wù)理事、中華能源基金會(huì )(香港)高級顧問(wèn)）