中國新環(huán)保法修訂的三年博弈

《環(huán)境保護法》修訂案為各環(huán)境執法部門(mén)提供了強大的法律支持，有望引領(lǐng)我們邁向更清潔的未來(lái)。

在經(jīng)歷了漫長(cháng)的起草過(guò)程后，很多人本已不抱希望的《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂案最終強勢出臺。

國務(wù)院總理李克強不久前曾表示要向污染宣戰。修訂案的出臺則標志著(zhù)中國的“治污之戰”取得了突破性進(jìn)展，而且有可能為這場(chǎng)戰役奠定基石。4月24日，在經(jīng)過(guò)了數年的修訂之后，這部法律終于獲得了全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )的通過(guò)，并將從2015年1月1日起開(kāi)始施行。這部法律為環(huán)保部門(mén)解決中國當前面臨的嚴峻的環(huán)境挑戰提供了迫切需要的有力工具?，F在，它的價(jià)值必須在實(shí)踐中得到證實(shí)。

修訂程序啟動(dòng)于2011年。最初，人們對于中國將會(huì )切實(shí)制訂一部強有力的《環(huán)境保護法》的前景并不看好?，F行《環(huán)境保護法》1989年出臺，早已過(guò)時(shí)，根本無(wú)力應對當前的局面。雖然迫切需要修訂這部法律，但傳統勢力卻似乎再一次占據了上風(fēng)。環(huán)境保護部提出的一份頗為激進(jìn)的建議稿徹底遭到了否決。

隨后，此事由經(jīng)濟利益的兩大代表——國家發(fā)改委和全國人民代表大會(huì )環(huán)境與資源保護委員會(huì )(下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)資委”)接手，由環(huán)資委負責新法的起草工作。環(huán)資委2012年8月發(fā)布了第一份公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，然而從環(huán)保角度看，該稿非常令人失望。倘若故事就此結束，那么，對于環(huán)境監管而言，無(wú)疑將是一場(chǎng)徹底的災難。

值得慶幸的是，從那一刻起，《環(huán)境保護法》的修訂過(guò)程成為公共討論直接影響立法的第一例。這部缺乏力度的草案使那些支持加強環(huán)境保護的人士廣泛聯(lián)合起來(lái)，集體表達他們的憤怒。環(huán)保部廣泛征求各方意見(jiàn)，并公布了針對草案一審稿的34條反對意見(jiàn)。隨后，形勢發(fā)生了意外逆轉，由更關(guān)注環(huán)境利益的全國人大法律委員會(huì )取代環(huán)資委負責新法的起草工作。環(huán)保部取得的這一重大勝利標志著(zhù)反對加強立法的一方開(kāi)始處于下風(fēng)。2013年年中，法律委員會(huì )提出的二審稿雖然在很多方面仍有不足，但卻明確地反映出這一趨勢。

從2013年年中開(kāi)始，環(huán)保支持者的影響進(jìn)一步擴大，展開(kāi)了一場(chǎng)激烈的爭論，本應很快獲得通過(guò)的草案也因此被推遲。雖然立法程序規定，一部法律通常最多經(jīng)過(guò)三次審議，但全國人大常務(wù)委員會(huì )卻不得不在2014年4月破例第四次對這部法律進(jìn)行審議，這在中國的決策史上是聞所未聞的。歷經(jīng)修改之后，起草小組在新草案中增加了更多強化這部法律的細節內容。

因此，較之三年前啟動(dòng)修訂程序之初觀(guān)察人士的預期，草案的第四稿已經(jīng)截然不同，納入了很多規定。如果這些規定能夠得到很好的實(shí)施，就能真正推動(dòng)中國的環(huán)保事業(yè)。另外，修訂程序本身也發(fā)出了變革的信號，突顯出中國立法過(guò)程中環(huán)境意識的影響在不斷增強，影響渠道在不斷增多。通過(guò)公共領(lǐng)域的爭論來(lái)向反對方施加壓力，是環(huán)境利益取得勝利的關(guān)鍵所在。

這是廣開(kāi)言路對中國立法產(chǎn)生影響的一個(gè)范例。但是，這究竟只是一個(gè)孤立事件，還是會(huì )成為未來(lái)中國環(huán)境治理方案審議的模式，還有待進(jìn)一步觀(guān)察。

新法的優(yōu)勢

從新法中的三項規定可以看出這部法律有多嚴厲。其中，最為嚴厲的一項措施就是按日計罰。1989年頒布的《環(huán)境保護法》規定，環(huán)保部門(mén)只能對污染企業(yè)處以最高額度很低的一次性處罰。所以，對于那些違法企業(yè)而言，這樣的處罰并不能起到震懾作用。而根據修訂后的環(huán)保法，環(huán)保部門(mén)可以按日對污染企業(yè)違反環(huán)境法律法規的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行處罰。

由于罰款上不封頂，所以對于那些違法企業(yè)而言，環(huán)保部門(mén)的處罰可以關(guān)乎其存亡。若這一規定能夠得到落實(shí)，將會(huì )徹底改變環(huán)保部門(mén)與污染企業(yè)之間的制動(dòng)關(guān)系。

另一個(gè)值得注意的特點(diǎn)，就是新法將規劃和政策的環(huán)境影響評價(jià)(EIA)納入了法律?，F行的《環(huán)境保護法》只是對項目層面的環(huán)境影響評估做出了規定。雖然，中國的環(huán)境法規中已經(jīng)要求對規劃和政策開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)，但《環(huán)境保護法》中未有體現。因此，目前從規劃或政策層面開(kāi)展的少數幾個(gè)環(huán)境影響評價(jià)與其說(shuō)是常規，倒不如說(shuō)是例外。政策決策往往會(huì )給環(huán)境帶來(lái)深遠的影響，所以，沒(méi)有從政策層面對環(huán)境影響評價(jià)做出系統性的規定，成為中國環(huán)境法規方面的一個(gè)巨大盲區。如今，新法要求中央和省級政府對他們制定的各項經(jīng)濟和技術(shù)政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，從而彌補了這一重大的不足。

最后，新法正式確定了公益訴訟的可能性。過(guò)去的實(shí)踐表明，由于缺乏法律基礎，通過(guò)法庭途徑解決環(huán)境爭議面臨諸多困難。如今，修訂后的法律為訴訟提供了法律基礎。這方面的內容在起草過(guò)程中得到了顯著(zhù)加強。最初的草案中僅將訴訟權賦予了一家非政府組織——中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )，而該組織隸屬于環(huán)保部，具有顯著(zhù)的政府色彩。

在這一問(wèn)題上，民間團體的反對再次發(fā)揮了作用：草案三審稿提出，所有在民政部注冊的社會(huì )組織均有權發(fā)起訴訟。然而，在中央一級登記的非政府環(huán)保組織只有少數幾家，而且這些組織多數都具有政府背景。這樣一來(lái)，多數非政府組織都被關(guān)在了門(mén)外。隨后就這一問(wèn)題展開(kāi)的爭論，也是草案被迫進(jìn)入第四輪審議的主要原因之一。最終，獲得通過(guò)的法律規定，在市級以上民政部門(mén)登記的相關(guān)社會(huì )組織均有權提起訴訟。最后這一版中的規定增強了民間團體在中國環(huán)境保護領(lǐng)域的影響力，故有可能會(huì )產(chǎn)生巨大的影響。

這三項變化，再加上新法在其他一些方面的改進(jìn)，讓各級環(huán)保部門(mén)有了可以真正發(fā)揮力量的武器。

仍有不足

盡管改革在向著(zhù)積極的方向發(fā)展，但修訂后的法律仍然錯失了一些機遇，還面臨著(zhù)很多挑戰。最重要的就是，新的《環(huán)境保護法》在實(shí)施方面的問(wèn)題仍然十分突出?，F有的機構設置在這個(gè)問(wèn)題上更是無(wú)能為力：地方各級政府仍然從人事和資金方面緊緊地把控著(zhù)環(huán)保部門(mén)，有可能會(huì )讓《環(huán)境保護法》的實(shí)施舉步維艱。而且，地方環(huán)保部門(mén)究竟能夠在多大程度上通過(guò)法律賦予他們的有力武器對違法行為實(shí)施制裁也不得而知。同時(shí)，有關(guān)條款是否能從立法層面推動(dòng)環(huán)境影響評價(jià)還有待觀(guān)察。

然而，在民間團體看來(lái)，最人感到失望的一點(diǎn)就是，民間團體提起環(huán)境訴訟的可能性仍然有限。由于只有在市級以上民政部門(mén)登記的組織才能發(fā)起訴訟，所以很多都不具備這樣的資格。非政府組織環(huán)自然之友就批評道，非政府組織登記的門(mén)檻很高，因此很多非政府組織是在市級以下民政部門(mén)登記，或是以企業(yè)形式登記的，這些組織就都被關(guān)在了門(mén)外。但也有好的一方面，原擬的只有“信譽(yù)良好”的社會(huì )組織才有權發(fā)起訴訟，并未出現在最終版本;草案表決稿將其改為“無(wú)違法記錄”。如果沒(méi)有這一修改，相關(guān)部門(mén)的在實(shí)踐中對社會(huì )組織信譽(yù)好壞的裁量權則會(huì )缺少約束。

《環(huán)境保護法》雖然并不完美，但卻遠比之前的預期有力得多，并且很有可能會(huì )給中國的環(huán)境保護進(jìn)程帶來(lái)長(cháng)期持久的影響。環(huán)保部的權力范圍若再能如傳言那樣得到擴大，接管其他部委的環(huán)境管理職能，將環(huán)境管理權集于一身的話(huà)，那么，這部法律將會(huì )得到更加有力的執行。

《環(huán)境保護法》修訂案為環(huán)保部門(mén)提供了強有力的法律工具，有望引領(lǐng)中國邁向一個(gè)更加清潔的未來(lái)?，F在他們要做的就是利用這些工具、采取重要舉措解決二十一世紀中國面臨的最大難題。